II SA/Lu 593/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę W dniu [...] wrzesnia 2010r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęła skarga J. i M. R., w sktórej domagali się sprawdzenia usytuowania budynku mieszkalnego, znajdujacego się na nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości W. D., stanowiącej wlasność M.W. Wedlug skarżących ściana budynku, w której umieszczono otwory okienne, znajduje się około 1m od granicy z nieruchomością sąsiadów, posiada dobudowany do budynku ganek oraz nie ma zachowanej odległości 4m od ich działki nr [...]. Wskazano ponadto, że bez wymaganej dokumentacji, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonano także budynek gospodarczo – garażowy. Podczas oględzin, jakie miały miejsce [...] października 2010r. oraz [...] listopada 2010r. organ ustalił, że wspomniany budynek mieszkalny jest murowany, ocieplony i otynkowany, bez podpiwniczenia, o drewnianej konstrukcja dachu z pokryciem blachodachowką. Wraz z werandą o wymiarach 4 x 4,8m ma wymiary 10,2 x 13,7m. Zlokalizowany jest w odległosci 4m od ogrodzenia na dzialce nr [...]. W ścianie od tej działki w budynku znajdują się 4 otwory okienne. Od strony działki nr [...], obecnie nie zabudowanej, znajduje się natomiast 5 otworów okiennych o wymiarach 1,17x0,7m, 0,7x1,4m, 0.7x1,4m, 0,75x1,2m i 1,3x1,3m, nie podano jednak, w jakiej odległosci od granicy z tą działką zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, wskazując jedynie, że granica w terenie jest niewidoczna. Obecna podczas oględzin M. W. stwierdziła, że budynek zostal zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1992r., udzielonego jej ojcu J. M. Wraz z budynkiem została wybudowana także weranda. Zaznaczyła, że na umieszczenie otworow okiennych od strony działki nr [...] posiada zgodę jej wlaścicieli. Okna zostały wykonane podczas budowy, istniały także podczas przyjęcia budynku do użytkowania. Stwierdzila ponadto, że granica z działką nr [...] przebiega w odległości około 1,2m od ściany jej budynku, a sąsiad nie mial zastrzeżeń co do umieszczenia okien. Wobec powyzszych ustaleń organ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nakazał M. W., w terminie do 30 kwietnia 2011 r. zamurowanie wspomnianych otworów okiennych w budynku od strony działki nr[...]. Wyjaśnił, że istotnie budynek zostal zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 sierpnia 1992 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1993r. jej warunki przeniesiono na M. W. Organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1992r. nakazano inwestorowi między innymi, aby od strony granicy działki S. P., czyli działki nr ewid. [...], wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, bez otworów o grubości ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm. Budynek wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1992r. został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia przez inwestora, po dokonaniu przez uprawnionych pracowników Starostwa Powiatowego w B. oględzin w dnia [...] stycznia 1997 r. W świetle obowiązującego podczas budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego §13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), a także obowiązujących obecnie §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie obiektu budowlanego ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,20 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest niedopuszczalne. Z tych powodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że budynek wzniesiony przez M. W. na działce nr ewid. [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym i w związku z tym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał usunąć stwierdzone nieprawidłowości w zakreśłonym w decyzji terminie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 248/11 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwolawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionowal zastosowanie w sprawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że przepis ten, jak i art. 61, umieszczone zostały w rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co oznacza, że służą one usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w art. 66, wynika, co do zasady, ze zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po jego oddaniu do użytkowania. Nie można jednak na podstawie tego przepisu nakazać wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ponieważ obowiązek taki nałożony może być jedynie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Otwory okienne, jak wynika z wyjaśnień skarżącej, złożonych w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r., znajdowały się w ścianie budynku, przybliżonej do granicy działki sąsiedniej, od początku jego wzniesienia. Nie można nakazać zamurowania tych otworów na podstawie art. 66 z uwagi na potrzebę doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał również na nieprecyzyjność ustaleń co do odległości przedmiotowych otworów okiennych od granicy z działką nr ewid. [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w tym zakresie organ I instancji oparł się wyłącznie na oświadczeniu skarżącej, nie dokonując własnych pomiarów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ponownie nakazał M. W., w terminie do 28 lutego 2013r., zamurowanie wspomnianych już 5 otworów okiennych. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, opierając się na kolejnych oględzinach, przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2012 r., że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] nie jest w terenie uwidoczniona, brak jest trwałego ogrodzenia lub innych znaków granicznych, umożliwiających dokonanie pomiarów. W takiej sytuacji oparto się na mapie do celów projektowych, według której odległość budynku, w którym znajdują się kwestionowane otwory okienne, do granicy z działką nr [...] wynosi 1,11 m. Usytuowanie budynku jest zatem zgodne z warunkami pozwolenia na budowę. Otwory okienne wykonane w ścianie budynku, zlokalizowanej w odległości 1,11 m od granicy z działką nr ewid. [...], naruszają jednak przepisy techniczno - budowlane, zarówno obowiązujące podczas realizacji budynku, jak i obowiązujące obecne. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nakazanie zamurowania otworów okiennych było uzasadnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 3 lipca 2012r., decyzje powyższą utrzymał w mocy. Podzielając jej argumentację organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powiny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), skoro według § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunkow technicznych jakim powinny odpowiadac budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, bądź, jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowlane lub wykonanie robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W., zarzucajac naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zwiazku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i przyjęcie odległości pomiędzy działką nr ewid. [...], a dzialką nr ewid. [...] wyłącznie na podstawie oświadczenia złożonego w toku postępowania oraz dokonanych pomiarów bez wyznaczenia granicy pomiędzy działkami. Zarzucila ponadto naruszenie art. 9 kpa w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak informacji ze strony organu o przysługujacym jej prawie złożenia wniosku do właściwego ministra o wyrażenie zgody na odstąpienie od przepisów techniczno – budowlanych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w przypadku pozytywnego stanowiska ministra. Informacja ta miała dla niej zasadnicze znaczenie, skoro w przypadku jej uzyskania organ dokonałby sanacji wykonanych robót budowlanych, a zamurowanie otworów nie byłoby konieczne. W ocenie skarżącej ocenianie odległości, w jakiej zostal usytuowany jej budynek od granicy z działką nr [...] na podstawie mapy do celów projektowych było błędem. Ustalenie w tym zakresie nie pozostają w zgodzie z rzeczywistym stanem faktycznym, biorąc pod uwagę, że rownież mapa nie musi obrazować rzeczywistego przebiegu granicy, pomijajac nawet fakt niedokladności pomiarów na jej podstawie. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011r. wskazał na konieczność wykonania własnych pomiarów przez organ nadzoru budowlanego, a ta ocena w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dla organu wiążąca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Oczywiście rację ma skarżąca dowodząc, że organy rozpoznające sprawę zobowiązane były uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2011r. ( II SA/Lu 248/11 ), co wprost wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 153, poz. 270 ). Co więcej z treści tego przepisu jasno wynika, że wiążą one także ten sąd. Akceptacja tego stanowiska nie oznacza jednak, odmiennie, niż przyjęła to skarżąca, że organy naruszyły swoje obowiązki w tym zakresie. W powołanym wyroku sąd precyzyjnie przecież wyłożył, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...], chociaż prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę dnia [...] sierpnia 1992r., została zrealizowana niezgodnie z jego warunkami. Chodzi tu o wykonanie w ścianie od strony działki nr [...] pięciu otworów okiennych o różnych wymiarach, szczegółowo opisanych w protokołach oględzin, mimo, że pozwolenie na budowę zakładało budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego, bez otworów, o grubości co najmniej 25 cm i wyniesieniem co najmniej 30 cm ponad dach. W ocenie sądu ustalenie to nie pozostawia wątpliwości, że budynek skarżącej został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a ściana z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki, co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę i narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że na tę ocenę nie może mieć wyrażenie w dacie realizacji inwestycji zgody przez właściciela sąsiedniej działki nr [...] na realizację budynku w odległości 1 m od jego działki, jak również okoliczność, że przeciwko istnieniu otworów okiennych nie oponują obecni właściciele tej działki. Ich zgoda nie daje bowiem podstawy do zaakceptowania stanu obiektu naruszającego powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Właśnie związanie oceną prawną sprawiło, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostało oświadczenie byłego właściciela działki nr [...] M. P. z dnia [...] grudnia 2010r., w którym akceptuje umieszczenie przedmiotowych okien. Bez wątpienia, co wynika z treści uzasadnienia, formułując uwagę o zbyt bliskim usytuowaniu budynku od granicy z działką nr [...], sąd miał na uwadze odległość 1,2m, taką więc, jaka została podana przez samą skarżącą podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2010r. Usytuowanie w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią ściany zawierającej otwory okienne sprzeczne było z §13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), które obowiązywało w dacie wznoszenia przez skarżącą budynku, przewidujące dla ściany z otworami zachowanie odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią, jak i niezgodne jest z obecnie obowiązującym §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Właśnie wykonując wskazanie sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 4 stycznia 2012r kolejne oględziny, podczas których otrzymano potwierdzenie usytuowania budynku niezgodnie z przepisem § 13 powołanego rozporządzenia z 1980r. Obecna podczas tej czynności właścicielka działki nr [...] K. C. stwierdziła bowiem, że jeden jego róg znajduje się w odległości 20cm od granicy, drugi natomiast przy samej granicy. Fakt usytuowania budynku w odległości 1,2 m od granicy działki [...] wynika również ze wspomnianego już oświadczenia M.P. z dnia [...] grudnia 2010r. Treść mapy do celów projektowych, z której wynika, że opisywana odległość wynosi 1,11m, na która powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnienia powyższe jedynie uzupełnia i uwiarygadnia. Nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do kwestionowania oceny samej skarżącej co do przebiegu granicy, nawet jeśli zważyć, co wynika z treści protokołu z dnia [...] listopada 2011r., że pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest ona niewidoczna w terenie. Przyjęcie w tym świetle stanowiska skarżącej, która domaga się od organu ustalenia odległości budynku od granicy działki nr [...] byłoby niezrozumiałe, tym bardziej, że podczas kolejnych oględzin nie kwestionowała podanej przez siebie odległości. Co więcej, nie starała się nawet wykazać, że w rzeczywistości jest ona większa, niż zakładana przez organy nadzoru budowlanego, przedstawiając jakikolwiek dowód przeczący dotychczasowym jej wyjaśnieniom i zebranemu materiałowi dowodowemu. Błąd organu, jej zdaniem, polegał jednak na tym, że on sam takiego pomiaru nie dokonał, co przy braku precyzyjne wyznaczonej granicy w terenie nie było przecież możliwe. Na tym tle uzasadnione jest przekonanie, że w istocie rzeczy zarzut skarżącej sprowadzał się do wytknięcia organom zaniechania przeprowadzenia dowodu negującego jej własne tezy, co jest nie do pogodzenia z istotą postępowania dowodowego. Rzeczywiście w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, to rzeczą organu jest z urzędu przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, co prowadzi do wniosku, że strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. Jest jednak oczywiste, że tak rozłożony ciężar dowodowy nie może prowadzić do całkowitej bezczynności strony postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ sam nie jest w stanie ustalić wszystkich okoliczności sprawy lub gdy jest to istotnie ograniczone, a strona z tych właśnie okoliczności wywodzi dla siebie określone skutki prawne. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, inne rozumowanie prowadziłoby bowiem do absurdalnego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych świadczących o jakimś zdarzeniu prawnym, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie tej tezy ( wyrok z dnia 27 sierpnia 2010r. II OSK 1131/10 Legalis ). Skoro skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności w kwestii wykazania granicy, a nawet dowodziła obowiązku organów nadzoru budowlanego w jej wytyczeniu, trudno im zarzucić, że swoje ustalenia, dla niej niekorzystne, wywiodły z całości materiału dowodowego, w tym z jej dotychczasowych wyjaśnień. Równie bezpodstawny jest akcentowany w skardze zarzut naruszenia art. 9 kpa, który w mniemaniu skarżącego, wiąże się z zaniechaniem udzielenia informacji o treści art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), stwarzającym możliwość odstąpienia od przepisów techniczno – budowlanych, w tym przypadku określonych w powołanym już rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z treści art. 9 ust. 2 ustawy wynika, że udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane. Z kolei ust.3 tego artykułu jasno stanowi, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść tego uregulowania pozwala nabrać przekonania, że nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Istotnie natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009r. ( II OSK 1951/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) powołanym także w skardze, dopuścił możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych także na tym etapie postępowania. Poglądu tego sąd w tym składzie jednak nie podziela, okazał się on zresztą odosobniony ( patrz Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wyd. LexisNexis Warszawa 2012 str. 89 i podane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Jeśli zatem nie było podstaw do zastosowania wspomnianego przepisu, po stronie organu nie było obowiązku udzielenia informacji w tym zakresie, także i z tego powodu, że nie ponosiła ona z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji. W tej sytuacji oparcie rozstrzygnięcia o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) uznać trzeba za usprawiedliwione. Przepis ten znajduje zastosowanie w warunkach określonych w art. 50 ustawy, czyli w przypadkach samowoli budowlanej innych niż określonych w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 tej ustawy, a więc, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 października 1997r. ( OPS 3/97 ONSA 1998/1/3 ) w odniesieniu do obiektów nie wymagających pozwolenia, ani zgłoszenia oraz w sytuacji prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia takich robót budowlanych, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt.6 ustawy. Oczywiście w przypadku zakończenia robót budowlanych organ nie wydaje postanowienia o ich wstrzymaniu w oparciu o art. 50 ust. 2, ale na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy stosuje art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 bądź ust. 3. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W warunkach sprawy organ zasadnie uznał, że zamurowanie otworów okiennych od strony działki nr [...] do takiego właśnie stanu doprowadzi. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270) skargę należało oddalić.