II SAB/Lu 77/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia wniosku M. W. z dnia 1 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz M. W. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania We wniosku z dnia 2 czerwca 2012r. M. W. powołując się na zakończenie postępowania dyscyplinarnego wobec doktora J. L., obwinionego o naruszenie praw autorskich w swojej rozprawie habilitacyjnej, zwrócił się do Rektora U. M. – C. S. w L. o przesłanie wniosku o wszczęcie w tej sprawie postępowania dyscyplinarnego, orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...], opinii bieglej E. N. oraz odwołania obwinionego z dnia 12 kwietnia 2011r. od pierwotnej decyzji Rektora do Komisji Dyscyplinarnej. Pismem z dnia 18 czerwca 2011r. Rektor Uniwersytetu odmówił udostępnienia żądanych dokumentów. Stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a w szczególności rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich, informacje zawarte w aktach postępowania dyscyplinarnego nauczyciela akademickiego nie są informacją publiczną. Jednocześnie zaznaczono, że udostępnieniu podlega samo orzeczenie dyscyplinarne, ponieważ jego ogłoszenie jest jawne. Wyłączone jest natomiast udostępnienie uzasadnienia orzeczenia, z uwagi na fakt, że zawiera wskazanie, jakie fakty skład orzekający uznał za udowodnione lub nieudowodnione, na jakich dowodach się oparł, dlaczego nie dał wiary dowodom przeciwnym oraz przytacza okoliczności, które skład orzekający brał pod uwagę przy wymiarze kary, czyli zawiera te elementy, które ustawodawca objął wyłączeniem jawności zewnętrznej na wcześniejszym etapie postępowania. W tej sytuacji wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że państwowa szkoła wyższa jest uważana za zakład administracyjny, z czym wiąże się uznanie rozstrzygnięć jej organów i powołanych przez nie komisji za indywidualne akty administracyjne, czyli decyzje administracyjne. Nie ulega zatem wątpliwości, że wykonuje ona zadania publiczne poprzez wydawanie, w szczególności w omawianym zakresie, decyzji administracyjnej. Skoro zaś uczelnia wykonuje zadania publiczne, to jej działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z jej art. 6 informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nich zadań publicznych. Informację publiczna stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień publicznych i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Skarżący zwrócił uwagę, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zaś ich praca naukowa podlega ocenie publicznej. Plagiat pracy naukowej ma bezpośredni związek z wykonywaniem ich pracy zawodowej. Stwierdził, że przepisy wykonawcze do części dyscyplinarnej ustawy o szkolnictwie wyższym stanowią, iż postępowanie dyscyplinarne jest jawne i mają prawo uczestniczyć w nim wszyscy pracownicy naukowo – dydaktyczni uczelni. Także ogłoszenie orzeczenia jest jawne. Stąd, w przekonaniu skarżącego, wniosek dyscyplinarny oraz orzeczenie dyscyplinarne są dokumentami urzędowymi stanowiącymi informację publiczną, podobnie jak opinia wykonana na potrzeby postępowania dyscyplinarnego. Według skarżącego zarówno akta sądowe jak i prokuratorskie, w tym wyroki i akty oskarżenia, są po zakończeniu postępowania udostępniane dziennikarzom. Identycznie jest w stosunku do wniosków dyscyplinarnych, jak również orzeczeń dyscyplinarnych i innych dokumentów z zakończonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Nie kwestionując stanowiska zajętego w skardze co do podlegania ustawie o dostępie do informacji publicznej, zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, formą załatwienia sprawy nie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji, ale w takim przypadku powiadamia się wnioskodawcę o tym, że nie ma ona cech informacji publicznej. Podkreślił, że wprawdzie postępowanie dyscyplinarne i postępowanie karne są wobec siebie pokrewne, opierają się bowiem na zasadzie winy i mają charakter represji za popełniony czyn, a ponadto do postępowania dyscyplinarnego, zgodnie z art. 150 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego, to jednak pomiędzy nimi zachodzi istotna różnica. Postępowanie karne oparte jest na zasadzie jawności zewnętrznej i wewnętrznej, co oznacza, że na każdym etapie postępowania strony mają dostęp do materiałów sprawy oraz prawo partycypacji w czynnościach postępowania. Jawność zewnętrzna to z kolei jawność rozprawy. Tymczasem zgodnie już z powołanym rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postępowanie dyscyplinarne wobec nauczycieli akademickich ma ograniczoną jawność zewnętrzną. Mogą w nim bowiem uczestniczyć jedynie pracownicy uczelni, osoby pokrzywdzone, przedstawiciele rady i właściwego ministra, osoba na rzecz której prowadzi się postępowanie, w przypadku wymienionym w § 1 ust.1 pkt.3 obrońca z wyboru oraz, za zgodą obwinionego, przedstawiciel związku zawodowego, którego jest członkiem. Ponadto przewodniczący składu może wyłączyć lub ograniczyć jawność rozprawy lub jej części, wówczas poucza obecnych o obowiązku zachowania w tajemnicy okoliczności ujawnionych na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności. Postępowanie dyscyplinarne toczy się zatem aż do jego prawomocnego zakończenia wewnątrz struktury uczelni. Racjonalność tego rozwiązana, w ocenie organu, przejawia się w tym, że jest ono ściśle związane z właściwościami dotyczącymi określonej grupy ludzi, która jest zorganizowana na zasadach korporacyjnych. Wymóg publicznego rozstrzygnięcia sprawy jest spełniony przez jawność dla pracowników uczelni. Jawne jest natomiast orzeczenie dyscyplinarne, co wprost wynika z § 28 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. W tym trybie nie podlega jednak ogłoszenie jego uzasadnienia. Z art. 140 ust 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika bowiem, że odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem dołącza się do akt osobowych nauczyciela akademickiego, co wskazuje na rozróżnienie orzeczenia i jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Trafne jest spostrzeżenie skarżącego co do form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zmianami ). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji ( wyrok NSA dnia z 19 grudnia 2002r. II SA 3301/02 Monitor Prawniczy" 2003, nr 3, s. 196). Ten bowiem obowiązek, zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy powstaje po stronie organu jedynie wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia ( wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r. I OSK 807/08 Legalis ). Może to mieć miejsce wówczas, gdy chodzi o ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności. W sytuacji, gdy organ twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, weryfikacja tej tezy może nastąpić w postępowaniu sądowym, w oparciu o skargę na bezczynność organu. W świetle powyższego kwestią podstawową jest przede wszystkim ustalenie, czy publiczna szkoła wyższa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kwestia statusu publicznej szkoły wyższej w świetle powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej była już przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne. W wyroku z dnia 20 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ( II SAB/Gd 66/04 ONSAiWSA 2007/1/16 ), powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 września 1990r o szkolnictwie wyższym, art. 70 Konstytucji RP oraz dotychczasowe orzecznictwo wywiódł, że państwowe szkoły wyższe, ściślej ich organy wykonują zadania publiczne. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że ich działalność podlega wspomnianej ustawie o dostępie do informacji publicznej ( tak wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. I OSK 601/05 LEX nr 236545 ). Wątek ten podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r. I OSK 391/11 CBOSA), w którym przypomniał, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Oznacza to, że Rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym bardziej, że uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich, którzy również pełnią funkcję publiczną. Sąd zwrócił uwagę, że osoby prawne, w tym również uczelnie publiczne, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób, niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ uczelni lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu zakresie. Pogląd ten, jak się wydaje z treści odpowiedzi na skargę, akceptowany jest także przez Rektora uczelni, który uzasadnienia dla swojego stanowiska upatruje nie w braku umocowania do udzielenia informacji, ale w braku podstaw do uznania żądanych informacji za mających charakter publiczny. Pogląd ten oparty w decydującej mierze na tajnym charakterze postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników naukowych, nie może jednak znaleźć akceptacji. Stosownie do art. 1 ust.1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej powinno być rozumiane jak najszerzej, zgodnie z wyrażoną w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem każdego obywatela. W tym ujęciu informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji ( wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r I OSK 2215/11 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym kontekście nieprawidłowe jest utożsamianie przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej wynikające, zdaniem Rektora, z przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich z pojęciem informacji publicznej wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czym innym jest bowiem odmowa udzielenia informacji, a czym innym charakter informacji. Przepisy wspomnianego rozporządzenia nie mogą przesądzać o tym, czy objęte wnioskiem skarżącego żądanie jest informacją publiczną ( por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010r. I OSK 704/10 opubl. w CBOSA). Nie budzi zastrzeżeń spostrzeżenie Rektora, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest odpowiedzialnością typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 8 czerwca 2011r. ( I OSK 391/11 CBOSA ) sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej. W konsekwencji sąd uznał, że żądanie udostępnienia wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych przez Rektora Uniwersytetu. Podtrzymując założenie przyjęte w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma uzasadnionych podstaw do zarzucenia także pozostałym dokumentom żądanym przez skarżącego braku charakteru informacji publicznej. Dla tej oceny nie może pozostać obojętny fakt, że nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 wspomnianej ustawy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wynik postępowania dyscyplinarnego toczącego się w stosunku do nauczyciela akademickiego ma jak najbardziej związek z pełnioną przez niego funkcją, a ponadto dla opinii publicznej ważna jest treść orzeczenia dyscyplinarnego. Nauczyciel akademicki, który kształci młodzież winien spełniać określone kryteria merytoryczne i moralne i sprzeczne z interesem środowiska i uczelni byłoby utajnianie dotyczących go orzeczeń dyscyplinarnych ( wyrok z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 125/11, por. także wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r. I OSK 775/10 opubl. w CBOSA ). Wniosek ten znajduje oparcie także w utrwalonej już linii orzeczniczej, według której informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych, przy czym bez znaczenia jest źródło ich pochodzenia i sposób, w jaki wszedł w ich posiadanie. Jak się podkreśla, podstawowe znaczenie ma bowiem fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów ( wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011r. I OSK 281/11, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r. I OSK 667/11 oraz podane w nim orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Jeśli sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej, to bez wątpienia w świetle przyjętego założenia, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez osoby prowadzące postępowanie dyscyplinarne, jak wniosek dyscyplinarny i orzeczenie dyscyplinarne, ale także opinia biegłej i odwołanie, które organ wykorzystał do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Innym natomiast zagadnieniem jest, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdyby w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w ten sposób, to prawo skarżącego do informacji publicznej będzie podlegało ograniczeniu, zaś organ będzie zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Zauważyć jednak należy, że według art. 5 ust.2 zd.2 ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadkach, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało zobowiązać Rektora U. M.-C. S. w L. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art.200 powołanej ustawy.