II SA/Ol 773/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę. Postanowieniem z dnia 28 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych przez "[...]" (powoływanej dalej także jako "Spółdzielnia" lub "inwestor"), polegających na budowie parkingu z wydzielonymi miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, na działce "[...]" oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej tej inwestycji, oceniającej zgodność wykonanych robót budowlanych ze zgłoszeniem, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu ułożenia kostki betonowej i krawężników oraz wykonania wpustu do kanalizacji deszczowej i dwóch fundamentów, w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. Organ nadzoru budowlanego podał, że dnia 4 sierpnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania miejsc postojowych na opisanej wyżej nieruchomości. W toku postępowaniu ustalono, że w dniu 14 kwietnia 2011 r. inwestor złożył we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanym zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie istniejącej nawierzchni parkingu i utwardzeniu powierzchni gruntu na działce nr x. W ustawowym terminie właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. W toku przeprowadzonych w dniu 26 września 2011 r. oględzin PINB ustalił, że roboty budowlane były prowadzone w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, gdyż inwestor wykonał dodatkowe dwa fundamenty do mocowania słupów oświetleniowych, wpust do kanalizacji deszczowej i ułożył peszel pod kable elektryczne. Powyższe stanowiło podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Decyzją nr "[...]" z dnia 12 grudnia 2011 r., organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi, w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą w terminie do dnia 15 stycznia 2012 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, inwestor przedłożył wymagane dokumenty dnia 29 listopada 2011 r. Z ekspertyzy wynikało zaś, że obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniami z dnia 4 kwietnia 2011 r. i z dnia 13 września 2011 r. Następnie, decyzją nr "[...]" z dnia 7 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że z przedłożonej inwentaryzacji wynikało, że przy wykonywaniu robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniami dotyczącymi remontu istniejącej nawierzchni parkingu i utwardzeniem powierzchni działki nr x, nie zostały przekroczone granice nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.B., zarzucając organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Stwierdziła, że zaniechanie zawiadomienia jej o zebraniu materiału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się uniemożliwiło jej złożenie wniosków dowodowych. Odwołująca się zakwestionowała prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i podniosła, że na działkach stanowiących jej własność oraz działce Gminy E. istnieją dwa przepusty pod kable elektryczne. Nie było zatem zgodne z prawdą stwierdzenie, że inwestycja nie przekracza granic nieruchomości. Ponadto podkreśliła, że działka nr x objęta została ochroną konserwatorską przez wpis do rejestru zabytków decyzją z dnia 12 lutego 1984 r. (zespół urbanistyczny zabudowy mieszkalnej wraz z "[...]"). Wszelkie działania na tym obszarze wymagają zatem pozwolenia konserwatorskiego. Powyższe, zdaniem odwołującej się, wykluczało możliwość przyjęcia przez Prezydenta Miasta E. wniosku Spółdzielni w trybie przepisów art. 29 - art. 31 Prawa budowlanego. Podniosła też, że odległość, w jakiej została realizowana inwestycja, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w jej budynku mieszkalnym i od granicy jej działki jest mniejsza niż to wynika z § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto odwołująca się zarzuciła, że budowa 25 wydzielonych miejsc postojowych wymagała pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 pkt 10 powołanej ustawy. Decyzją z dnia 18 maja 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pierwszy etap postępowania naprawczego zakończył się ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia 12 grudnia 2011 r. Decyzja ta nie została zakwestionowana przez strony postępowania, wobec czego, rozpoznając odwołanie od kolejnej decyzji, organ odwoławczy nie miał prawa podważać prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przed wydaniem pierwszej decyzji. Z tego względu zarzuty dotyczące etapu już zakończonego nie mogły być uwzględnione przy rozpatrywaniu odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia odwołującej się o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydanie rozstrzygnięcia, lecz wyjaśnił, że nie każde naruszenie tego prawa skutkuje uchyleniem decyzji. Podniósł, że nowy materiał dowodowy w sprawie stanowiła wyłącznie inwentaryzacja powykonawcza, potwierdzająca wcześniejsze ustalania. Wobec tego, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Z treści art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego wynika bowiem, że na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego mógł działać w dwojaki sposób, uzależniony wyłącznie od spełnienia lub niespełnienia obowiązku. Powyższe wykluczało możliwość wzięcia pod uwagę innych okoliczności, podnoszonych przez odwołującą się. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mimo iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 jest decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne, to opiera się na formalnej ocenie, gdyż ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia przerzucony został na wcześniejszy etap, kończący się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkowałoby zatem wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego został spełniony, to organ pierwszej instancji mógł zastosować wyłącznie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wpisanie danego obszaru do rejestru zabytków nie jest równoznaczne ze wpisaniem wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na tym obszarze do tego rejestru. Jako zabytek może być uznany układ urbanistyczny, który nie jest jednak samodzielnym obiektem budowlanym. Dodatkowo wskazał, że kwestia wykonania przepustów pod kable elektryczne nie była przedmiotem tego postępowania, gdyż roboty te zostały wykonane na podstawie innego zgłoszenia, co może być przedmiotem nowego postępowania. W złożonej skardze M.B. powtórzyła zarzuty zawarte już w odwołaniu. Zarzuciła ponadto, że decyzją nr "[...]" z dnia 7 marca 2012 r., organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego we własnej decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r., w której nakazał Spółdzielni doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. W ocenie skarżącej, organ ten w decyzji z dnia 7 marca 2012 r. nie ustosunkował się jednak do wykonania obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Nie zgodziła się ponadto ze stwierdzeniem, że przeprowadzone prace budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 14 kwietnia 2011 r., a wprowadzone zmiany w sposób nieistotny odbiegają od tego zgłoszenia. Ponadto podniosła, że w postępowaniu administracyjnym pominięto dwunastu współwłaścicieli działki nr x. Zarzuciła też, że w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie podano art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną wydania tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Ta ostatnia decyzja nie była kwestionowana w postępowaniu administracyjnym, wobec czego stała się ostateczna i nie można jej w niniejszym postępowaniu kwestionować. Wyjaśnić bowiem skarżącej należy, że postępowanie naprawcze, dotyczące naruszeń innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, jest dwuetapowe. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a ponadto można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 2 i 3). Następnie, stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzję na podstawie cytowanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w kontrolowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 12 grudnia 2011 r. W decyzji tej przesądzono, że inwestor prowadził roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, gdyż wykonał dodatkowe dwa fundamenty do mocowania słupów oświetleniowych, wpust do kanalizacji deszczowej i ułożył peszel pod kable elektryczne. Organ pierwszej instancji wskazał też środki, za pomocą których roboty należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, obligując inwestora do wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, w terminie do dnia 15 stycznia 2011 r. Jak już wyżej wskazano, skarżąca (a także pozostali uczestnicy postępowania), niezależnie od wskazanych w skardze motywów tego zaniechania, nie kwestionowała prawidłowości powyższej decyzji w drodze odwołania. W konsekwencji, zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., stała się ona ostateczna. Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 51, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są wyłącznie decyzje wydane w następstwie decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r., w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na przedstawioną wyżej dwuetapowość postępowania naprawczego, skarżąca nie może bowiem skutecznie podważać, a sąd administracyjny oceniać, ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji, gdyż nie podlega ona już zaskarżeniu, a więc i kontroli sądu administracyjnego. Pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2460/10 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono, że w sprawie możliwe było wydanie tylko jednego z dwóch rodzajów rozstrzygnięć: albo decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych albo decyzji o rozbiórce obiektu lub jego części, albo też decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku niewykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 2). Skoro zaś inwestor wykonał nałożony na niego ostateczną decyzją obowiązek, to organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzającej wykonanie tego obowiązku. Zasadnie też organ drugiej instancji uznał, że naruszenie uprawnienia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, polegające na uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. W tym postępowaniu istotną okolicznością było wyłącznie wykonanie lub niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu omyłkowego podania w podstawie prawnej skarżonej decyzji art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 83 ust. 2 tej ustawy, nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. Nr 270) obliguje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części tylko, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w hipotezie cytowanego przepisu okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie skarżonej decyzji, a tym bardziej kwalifikowane naruszeniem prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę, jako bezzasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.