IV SA/Gl 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku A w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości diet 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 25 ust. 4 i 5 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) oraz § 11 pkt 8 Statutu Międzygminnego Związku A w W. z dnia [...] r. Zgromadzenie tegoż Związku ustaliło diety miesięczne dla członków Zarządu Związku i pozostałych jego członków (§ 2) oraz dla przedstawicieli gmin niebędących pracownikami samorządowymi (§ 4), dla których podstawę stanowić miała kwota bazowa określona według reguły wskazanej w § 1 uchwały. W §§ 3, 5, 6, 7, 8 sprecyzowano sposób i kryteria wypłaty diet, zaś w § 9 uchylono dotychczasowe przepisy obowiązujące w tej materii. Powierzono jej wykonanie Skarbnikowi i Zarządowi Związku (§ 10) i określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 grudnia 2000 (§ 11). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem tej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie art. 25 ust. 4 cytowanej ustawy nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia uchwały przyznającej uprawnienia do diet dla członków i zarządu związku międzygminnego. Związek taki jest odrębnym od gminy podmiotem, ma osobowość prawną, a przekazane mu zadania realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Przepis art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące gmin. Oznacza to, że do związków winny być stosowane tylko takie regulacje dotyczące gmin, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami ich obejmującymi, tj. przyjętymi w art. 64-73a tej ustawy. Nie ma zatem podstaw do stosowania w tym zakresie art. 23-25b cytowanej ustawy. Ponadto w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz radni albo zastępcy wójta. Tymczasem organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany przez zgromadzenie spośród członków. Stąd te same osoby (członkowie zgromadzenia) wchodzą w skład zarządu i zgromadzenia. W skład zarządu nie wchodzą więc radni a członkowie zgromadzenia. Nie są oni przeto radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego zaskarżoną uchwałę uznał za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Wskazano, że co prawda w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał przepis art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej, to jednak niepodobna pominąć go przy ocenie legalności przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Odpowiednie stosowanie przepisu to stosowanie wprost albo z modyfikacjami albo wyłączenie stosowania. Podmiotem, do którego skierowany jest przepis art. 25 ust. 4 omawianej ustawy jest rada gminy a nie radni, bo jest to przepis ustrojowy. W konsekwencji czego organ uznał, iż zgromadzeniu związku służy prawo ustalania zasad, na jakich członkowi zgromadzenia związku przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży. W jego ocenie dopuszczalne jest przy tym zróżnicowanie ich wysokości w odniesieniu do członków i przedstawicieli gmin. Wreszcie podniósł, iż praca na rzecz wspólnot lokalnych jakkolwiek nie powinna być źródłem korzyści materialnych, to jednak nie może generować strat. Dlatego uchwałę uznano za legalną, a skargę za chybioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a w tym aspekcie podlega kontroli sądowej. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (p. art. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Zatem w toku postępowania badają czy objęte skargą akty nie uchybiają przepisom prawa w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności albo ich wydania z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, a to po myśli art. 147 § 1 ostatnio przywołanej ustawy. Przy czym, jak głosi jej art. 134 § 1, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Organ nadzoru zaskarżył przedmiotową uchwałę po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, który to fakt otworzył drogę do dokonania tej czynności (tak art. 93 ustawy o samorządzie gminnym i utrwalone orzecznictwo, przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1415/07). Trafnie wywiódł, że dotknięta jest ona istotną wadą skutkującą uwzględnieniem skargi (art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Owa istotna wada polega na braku podstawy prawnej dla jej podjęcia; w szczególności nie stanowią jej powołane w tekście aktu przepisy. Tymczasem działalność organów gminy, jak też ich związków jest oparta na zasadzie działania na podstawie i w granicach prawa. Przede wszystkim należy zważyć, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniał w obrocie prawnym przepis art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Został on bowiem dodany przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) i wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r. Tymczasem skarżona uchwała nosi datę [...]r. Toteż jego przywoływanie na poparcie stanowiska jednej czy drugiej strony jest chybione. Można ewentualnie poszukiwać intencji ustawodawcy w tym zakresie, lecz nie mogą one zastąpić wyraźnej normy prawnej. A w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały brak było podstawy prawnej do odpowiedniego stosowania przepisów o gminach do związku gmin. Można było ją konstruować na zasadzie pewnych analogi, lecz przynajmniej uwzględniających różnice w zasadach funkcjonowania obu podmiotów. Przy czym godzi się wskazać, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów formułuje się zasadę odpowiedniego stosowania tylko tych przepisów, które dotyczą po pierwsze materii nieuregulowanej w odniesieniu do związków gmin (w rozdziale 7 ustawy), po wtóre są to z reguły przepisy porządkowe i obejmujące przeważnie kwestie bieżącego trybu działania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 101/09, LEX nr 553399), jak też przepisy dotyczące zadań własnych gmin (Z. Pławecki, Komentarz w Zbiorze Przepisów Prawnych LEX do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym). Analizując wspomnianą kwestię przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę, że pojęcie diety nie zostało w cytowanej ustawie zdefiniowane. Niewątpliwie jednak dieta jest rodzajem świadczenia służącego rekompensowaniu strat w normalnie osiąganych dochodach za czas wykonywania funkcji w organach społecznych, albo będącego rodzajem wynagrodzenia dla tych osób, które nie osiągają tego rodzaju świadczeń, stanowiąc rekompensatę za niemożliwość osiągania wynagrodzenia w czasie pełnienia tych funkcji. Kwoty z tego tytułu miałyby wypłacać właściwe gminy ze swych środków. Dlatego bez wyraźnej podstawy prawnej niepodobna uznać za legalną regulację przyznającą owe diety. Takiej zaś podstawy brak w przywołanej ustawie. Niepodobna skonstruować jej poprzez zastosowanie przepisów dotyczących radnych gmin. Związek międzygminny nie jest wszak gminą, a członkowie zgromadzenia związku nie są radnymi. Różnice istnieją zarówno w zakresie pozycji ustrojowej obu podmiotów, jak i co do trybu powołania ich składu, jak wreszcie w materii sposobu realizacji powierzonych im zadań. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie (w ówczesnym jego brzmieniu i burmistrzowie), których status jest odrębnie uregulowany w tej ustawie, jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt jest organem wykonawczym gminy i za wykonywanie swej funkcji pobiera wynagrodzenie. Jeżeli zatem gmina przekazuje część swych zadań związkowi międzygminnemu i z tego tytułu w realizacji tych zadań uczestniczy wójt, to niepodobna zaakceptować sytuacji, w której za to miałby otrzymywać diety będące rodzajem wynagrodzenia. Wówczas bowiem pobierałby on niejako dwa świadczenia za te same czynności. Zresztą w hipotetycznej sytuacji utworzenia wielu związków odciążających daną gminę od swych zadań, wójt pobierałby wiele świadczeń z tytułu udziału w nich, za aktywność w ramach swych ustawowych zadań, za które przysługuje mu wynagrodzenie z tytułu wyboru, co z pewnością nie leżało w intencjach ustawodawcy. Natomiast w odniesieniu do radnych uczestniczących w zgromadzeniu związku ustawa samorządowa w art. 25 ust. 8 przewiduje możliwość uwzględnienia przy ustalaniu wysokości ich diet pełnionych przezeń funkcji. Istnieje więc podstawa do przyznania radnemu diety za wszelkie prace na rzecz gminy. Na te aspekty zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOIS), stwierdzającym wydanie uchwały o identycznym przedmiocie z naruszeniem prawa. Mimo, iż jest on nieprawomocny Sąd w obecnym składzie zawarte tamże wywody w pełni podziela. Zgadza się również z tezami przedstawionymi w przywołanych tamże wyrokach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, spośród których wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawomocny. Prawomocny jest także wyrok tego Sądu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 732/11 (dostępny w CBOIS), prezentujący takie samo stanowisko jak w rozpoznawanej obecnie sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zostało ono wyrażone co prawda na gruncie obowiązywania przepisu art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej, wszak w stanie prawnym niniejszej sprawy, gdy on nie obowiązywał, znajduje większe jeszcze wzmocnienie. Nie zasługuje na obronę argument Związku, że art. 69 ust. 2 ustawy samorządowej jest podstawą dla przypisania związkom gmin kompetencji gmin, w tym również dla przyznania przedmiotowych diet. Stanowiąc bowiem o wykonywaniu kompetencji rad gmin przez zgromadzenie związku w zakresie zadań zleconych, absolutnie nie uprawnia do regulowania kwestii diet członków zarządu i przedstawicieli gmin w związku. Nie można uprawnień w omawianej materii opierać też na względach społecznych akcentowanych w końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę, pomijając już nawet kwestię, że względy społeczne zdają się sprzeciwiać takiemu działaniu. Nie ma bowiem mowy o "dokładaniu" czy "traceniu" na pracach społecznych dla dobra ogółu, zwłaszcza w sytuacji gdy prace te wynikają ze scedowania kompetencji i obowiązków ustawowych na inny podmiot. Z tymi skutkami osoby pracujące w organach samorządowych winny się liczyć. Zasady sprawiedliwości społecznej wymagałyby w sytuacji uzyskania w takiej sytuacji diety obniżenia wynagrodzenia wójta pobieranego w gminie. Z tych przyczyn skarga musiała odnieść skutek, gdyż działanie bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem skutkującym koniecznością podważenia tak wydanego aktu. Zaskarżona uchwała nie ustanawia przepisów należących do materii prawa miejscowego, zatem mieszcząc się w ramach aktów sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega regulacji cytowanego już art. 147 § 1 tej ustawy, wszak stwierdzenie jej nieważności nie może nastąpić po upływie roku od jej podjęcia (p. art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Z tej przyczyny Sąd orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o jej wykonalności w trybie art. 152 tej ustawy.