II SA/Ol 489/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 roku nr VI/45/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 22 ust. 1 lit. a uchwały nr VI/45/11 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Morągu podjęła w dniu 24 lutego 2011 r. uchwałę Nr VI/45/11 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg obszar miasta i obszary wiejskie". W dniu 12 czerwca 2012 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 pkt a uchwały Nr VI/45/11 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo oraz zasądzenie od Gminy na rzecz Wojewody kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewoda zarzucił, iż skarżonym zapisem ustalone zostały tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych dla terenów zielonych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1Z, 2Z, 3Z, 4Z, 6Z, jako ogólnodostępne, oraz na terenie 2Z i 3Z plażę ogólnodostępną z kąpieliskiem i ciąg pieszy 1KK zakończony pomostem. Jednak taki zapis planu rażąco narusza art. 2 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dale: u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie "inwestycji celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym poprzez m.in. odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651,z e m.), który to przepis wymienia enumeratywnie rodzaje celów publicznych dla potrzeb tej ustawy oraz w pkt 10 dopuszcza możliwość występowania innych działań, które mogą być zakwalifikowane do kategorii "celów publicznych" pod warunkiem określenia ich w akcie prawnym o randze ustawy. Rada w uchwalonym planie określiła tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych w postaci ogólnodostępnych ciągów spacerowych, plaży ogólnodostępnej z kąpieliskiem czy też ciągu pieszego zakończonego pomostem, których nie można zakwalifikować jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyznano, że gmina dzięki przysługującemu jej władztwu planistycznemu jest uprawniona do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu lecz nie może tego czynić w sposób dowolny. W każdym bowiem przypadku jej działanie musi odbywać się w sposób zgodny z ustawą a zwłaszcza, gdy poprzez zapisy planu miejscowego następuje ingerencja w prawo własności w tym, ograniczenie prawa swobodnego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości przez jej właściciela może mieć miejsce jedynie w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomości na cel publiczny, który musi wynikać z zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Gmina Morąg wniosła o oddalenie skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Burmistrz gminy wyjaśnił, że w planie miejscowym zostały wyodrębnione tereny położone w 100 metrowym pasie od linii brzegowej z przeznaczeniem zgodnym z rozporządzeniem nr 148 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie wprowadzenia Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Nr 179 z dnia 21 listopada 2008 r. poz. 2633). W tym pasie obowiązuje m.in. zakaz: " lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Korzystając z władztwa planistycznego oraz wskazanego ograniczenia rada gminy podjęła decyzję o wyłączeniu terenów zielonych w sąsiedztwie jeziora z wyjątkiem urządzeń rekreacji przywodnej. W ocenie organu wyznaczony w § 22 ust. 1 lit. a teren dla realizacji celów publicznych znajduje swoje upoważnienie w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Nadto zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności te zadania obejmują zadania publiczne z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). W tym przypadku rada ma uprawnienie do wyznaczenia ciągów pieszych ogólnodostępnych przy jeziorze, gdyż takie rozwiązanie zwiększa atrakcyjność turystyczną gminy i ogólnodostępnych terenów przy jeziorze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie jeden z jej paragrafów nie odpowiada wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia, iż skarżony § 22 ust. 1 lit. a uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do art. 147 § 1 ustawy ppsa. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że stosownie do treści § 22 ust. 1 lit. a ww. uchwały ustala się następujące tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych: tereny zieleni oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z, 2Z, 3Z, 4Z, 5Z, 6Z jako ogólnodostępne ciągi spacerowe, oraz na terenie 2Z i 3Z plażę ogólnodostępną z kąpieliskiem i ciąg pieszy 1KK zakończony pomostem. Powyższy przepis zamieszczony został w rozdziale 4 dotyczącym wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, dotyczących terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych, dróg i ulic. Uregulowanie zawarte w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje gminie uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy czym z uprawnienia tego nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczenia terenu na określony cel w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. W polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby wprost prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, jeżeli zaś w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje taka konieczność aby dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to winny być wskazane racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego może wynikać z konieczności realizacji inwestycji celu publicznego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) dalej zwanej: u.g.n. Stosownie do art. 6 u.g.n. w pkt od 1 do 9 b zostały enumeratywnie wymienione cele publiczne, do których nie należą ogólnodostępne ciągi spacerowe, plaża ogólnodostępna z kąpieliskiem, czy też ciąg spacerowy z pomostem. W pkt. 10 tego przepisu zapisano natomiast, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje również, że od normatywnego pojęcia "celu publicznego" należy odróżnić pojęcie "celu ogólnodostępnego", które pojawiło się w skarżonym paragrafie planu. Ogólnodostępność stanowić może bowiem jedną z cech celu publicznego, nie stanowi jednak sama w sobie celu publicznego. Zatem sposób określenia celów publicznych w art. 6 pkt 10 u.g.n. polega na odesłaniu do uznania za cel publiczny przy stosowaniu tej ustawy także tych celów publicznych, które zostały określone w odrębnych ustawach. Oznacza powyższe, ze katalog celów publicznych określony w art. 6 tej ustawy nie jest pod tym względem wyczerpujący Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uznał za słuszny pogląd przedstawiony przez Gminę Morąg w odpowiedzi na skargę, że skoro zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmując sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych - art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 16, poz. 95, ze zm), to powyższa regulacja stanowi, o tym, że ustanowienie terenów rekreacyjnym przez gminę stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n. Z art. 6 pkt 10 u.g.n. wynika bowiem niezbicie, że do uznania w myśl tej ustawy celu publicznego innego niż wymienione w pkt. od 1 do 9 b są inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest regulacji wskazującej, iż celem publicznym jest zadanie z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857, ze zm) tworzenie warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta weszła w życie z dnie m 16 października 2010 r. i z chwilą jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675, ze zm) za wyjątkiem art. 43, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Jak zatem z powyższego wynika, ustawa o samorządzie gminnym nie określa zadania własnego w zakresie kultury fizycznej i turystyki jako celu publicznego, zatem nie można było uznać, że skarżony przepis uchwały znajduje oparcie w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 10 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto nie sposób przyjąć w omawianej sprawie, że pojęcie "ogólnodostępnych ciągów spacerowych" spełnia definicję "drogi publicznej" określoną w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm), zgodnie z którym to przepisem droga publiczna jest drogą zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Elementami ustawowej definicji drogi publicznej jest zatem zaliczenie jej do określonej kategorii dróg publicznych, powszechność dostępu do takiej drogi w postaci korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dopuszczalność ograniczenia tego dostępu na podstawie obowiązującego prawa. Z powyższego wynikam niezbicie, że pojecie ciągu pieszego nie spełnia tych ustawowych elementów pojęcia drogi publicznej co oznacza, że także ustawa o drogach publicznych nie mogła stanowić podstawy prawnej dla wprowadzenia do uchwały jako celu publicznego ogólnodostępnych ciągów pieszych. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność: § 22 ust. 1 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 r. Nr VI/45/11 w sprawie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego paragrafu uchwały podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.