II SAB/Wa 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Olga Żurawska - Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zakończenia i ustalenia wyniku postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko urzędnika Służby Cywilnej w roku [...] postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pełnomocnik H. M. pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (dalej Dyrektora KSAP) polegającą na niewydaniu decyzji zakończenia i ustalenia wyniku postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko urzędnika służby cywilnej w 2009 r. Wnosząc o zobowiązanie Dyrektora KSAP do wydania decyzji w powyższej sprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych strona podniosła, iż pismem z dnia 26 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał skarżony organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie w jej sprawie decyzji dotyczącej zakończenia i ustalenia wyniku postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko urzędnika Służby Cywilnej w 2009 r. W odpowiedzi na ww. wniosek Dyrektor KSAP pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził brak podstaw do wydania wnioskowanej decyzji. Organ stwierdził, że rola KSAP w postępowaniu kwalifikacyjnym sprowadza się do działań organizatorskich. W toku tego postępowania nie zapada żadne władcze rozstrzygnięcie, które miałoby mieć jakikolwiek wpływ na status prawny strony, bowiem skutkiem procesu kwalifikacyjnego nie jest skuteczne prawnie roszczenie o mianowanie i jego wynik nie ma bezpośredniego wpływu na status prawny kandydata. Zdaniem strony skarżącej powyższe stanowisko jest błędne, albowiem nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, jak też w doktrynie i w orzecznictwie. W polskim prawie administracyjnymi pojęcie domniemania załatwiania spraw przez organy w drodze decyzji administracyjnych pojawia się wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia. Zatem strona stoi na stanowisku, że podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie stanowią: art. 22 ust. 1 obowiązującej w okresie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w niniejszej sprawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów to na KSAP nałożone jest zadanie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników Służby Cywilnej ubiegających się o mianowanie, w związku z powyższym za organ właściwy do wydania decyzji w sprawie zakończenia i ustalenia wyników ww. postępowania (lub innego, władczego aktu z zakresu administracji publicznej), należy uznać Dyrektora KSAP (na co wskazuje art. 2 ust. 2 ustawy o KSAP). Ponieważ przepisy ustawy nie określają prawnej formy rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania kwalifikacyjnego, to zgodnie z art. 104 § 1 i art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie powinny znaleźć właściwe przepisy k.p.a., dotyczące m.in. decyzji administracyjnych, terminów załatwiania spraw oraz trybu doręczeń. W analizowanym przypadku przyjęcie koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej należy uznać za zasadne, albowiem koncepcja ta znalazła szerokie zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 509/06; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 347/07; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 241/07; z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 615/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, czy w postanowienie z dnia 15 lutego 2011, sygn. akt II OSK 937/10). Pełnomocnik skarżącej rozważając, czy domniemanie rozstrzygania sprawy w formie decyzji odnosi się do postępowania kwalifikacyjnego na urzędnika Służby Cywilnej, wskazał na potrzebę zastosowania analogi do postępowania kwalifikacyjnego na aplikację adwokacką. Zgodnie z brzmieniem art. 75j ustawy Prawo o adwokaturze, po przeprowadzeniu egzaminu wstępnego komisja kwalifikacyjna ustala wynik kandydata w drodze uchwały i doręcza odpis uchwały kandydatowi i Ministrowi Sprawiedliwości. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2108/06 stwierdził, że "ustalenie przez komisję wyniku kandydata w drodze uchwały nie ma charakteru aktu wiedzy, lecz jest - wobec tego kandydata - aktem władzy, przesądzającym w istocie o dopuszczeniu go do postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. (...) jest ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Od tego aktu służy więc kandydatowi odwołanie uregulowane w przepisach k.p.a.". Także NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 241/07 potwierdził, że "czynność komisji egzaminacyjnej, polegająca na ustaleniu wyniku egzaminu, jest indywidualnym władczym rozstrzygnięciem, którego adresatem jest osoba uczestnicząca w egzaminie konkursowym; czynność ta ma charakter decyzji administracyjnej". W niniejszej sprawie, podobnie jak w przypadku naboru na aplikację, należy rozróżnić dwa odrębne postępowania, które są ze sobą funkcjonalnie połączone, tj. ustalenie wyniku egzaminu konkursowego, czego dotyczy niniejsza skarga, oraz postępowanie w sprawie mianowania. Stosując analogiczne rozumowanie jak NSA w cytowanym wyżej wyroku sygn. II GSK 241/07, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. Prezes Rady Ministrów dokonuje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z liczbami punktów wyższymi od liczb punktów, o których mowa w art. 22 ust. 7, i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył KSAP. Wobec tego akt mianowania w przypadku skarżącej nastąpić może jedynie po uzyskaniu pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego, prowadzonego przez KSAP. Oba postępowania są od siebie odrębne, kończą się osobnymi aktami administracyjnymi i w związku z tym podlegają osobnej kontroli. Decyzja w sprawie zakończenia i ustalenia wyniku postępowania kwalifikacyjnego jest aktem indywidualnym, o czym świadczy fakt, że dotyczy ona imiennie wymienionego podmiotu (kandydata) oraz jego konkretnych praw (wbrew twierdzeniu organu od ustalonego wyniku egzaminu zależy jego pozycja jako osoby mającej prawo ubiegania się o mianowanie na urzędnika służby cywilnej). Wobec powyższego akt administracyjny, którego Dyrektor KSAP nie wydaje w sprawie kandydatki H. N. od dnia [...] czerwca 2009 r. zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji, zaś zwłoka trwająca ponad dwa i pół roku stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora KSAP wniósł o jej odrzucenie z uwagi, iż sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W uzasadnieniu pisma procesowego podniesiono, iż organy administracyjne załatwiają sprawy poprzez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Oznacza to, że ta forma działania organu musi wynikać z przepisów prawa materialnego w sposób niepozostawiający wątpliwości. Natomiast postępowanie kwalifikacyjne na stanowisko urzędnika Służby Cywilnej, jest działaniem organizatorskim mającym na celu wyłonienie pracowników, spośród których wywodzić się będzie kadra urzędników Służby Cywilnej. Postępowanie to odróżnia się jednak od typowego postępowania administracyjnego zarówno celem, przedmiotem jak i konstrukcją. Przedmiotem postępowania kwalifikacyjnego jest ocena przydatności kandydata do służby cywilnej tzn. sprawdzenie przez pracowników ubiegających się o mianowanie wiedzy, kwalifikacji i predyspozycji niezbędnych do wypełnienia zadań w Służbie Cywilnej. Przedmiotem typowego postępowania administracyjnego jest natomiast rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy co do jej istoty tj. orzeczenie o interesie prawnym lub obowiązku podmiotu. Dokonanie oceny przydatności pracownika nie jest natomiast bezpośrednim orzeczeniem o interesie prawnym tego pracownika i nie daje mu skutecznego prawnie roszczenia o mianowanie. Ponadto podanie wyników postępowania kwalifikacyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej jest czynnością faktyczną. Dyrektor KSAP stwierdza jedynie to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Także przeprowadzenie sprawdzianu nie następuję w trybie postępowania administracyjnego. Charakteru takiego nie może mieć werdykt zespołu sprawdzającego. Tak samo rzecz się ma w odniesieniu do kwalifikacji kandydata poświadczonych stosownymi dyplomami czy świadectwami. Dyrektor KSAP podkreślił, iż możliwość wydania decyzji administracyjnej powinna znajdować umocowanie w przepisach prawa zarówno w ujęciu podmiotowym jak i przedmiotowym. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1985 r. sygn. akt III SA 988/85 czynnik przedmiotowy odnosi się do upoważnienia z mocy przepisów prawa materialnego do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym, jeżeli decyzja administracyjna zostałaby wydana bez podstawy prawnej to jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej zaś sprawie brak jest przepisów prawa materialnego, które obligowałby Dyrektora KSAP do wydania żądanej przez stronę decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżonego organu, ustalenie wyniku postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko urzędnika Służby Cywilnej nie jest także aktem lub czynnością, która dotyczy uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej wynik postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko urzędnika służby cywilnej nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym skarga H. M. na bezczynność Dyrektora KSAP powinna podlegać odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 powołanej ustawy procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach. Przytoczone regulacje wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, co również oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie skarżona bezczynność Dyrektora KSAP dotyczy niewydania decyzji w sprawie zakończenia i ustalenia wyniku postępowania kwalifikacyjnego skarżącej na stanowisko urzędnika Służby Cywilnej w 2009 r. Zdaniem strony skarżącej, materialnoprawną podstawą władczej formy działania organu w tym zakresie (wydania decyzji lub aktu z zakresu administracji publicznej) powinien być przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 107, poz. 1218 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywania postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. Zgodnie z art. 22 ww. ustawy, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 2, prowadzi postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie (ust. 1). W celu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego powoływany jest zespół sprawdzający (ust. 2). W toku postępowania kwalifikacyjnego sprawdza się wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej (ust. 3). Wyniki postępowania kwalifikacyjnego wyraża się w punktach (ust. 4). Punkty przyznaje się osobno za wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze (ust.5). Ostatecznym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego są punkty, o których mowa w ust. 4 i 5 (ust. 6). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego stanowiące sumy punktów wyższe od minimalnych liczb punktów za wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, podlegają uszeregowaniu w porządku malejącym (ust. 7). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego, o których mowa w ust. 7, publikowane są w Biuletynie (ust. 8). Przepis art. 27 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż mianowań dokonuje się w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy oraz limity i środki finansowe na wynagrodzenia, w tym wynagrodzenie zasadnicze, dodatki specjalne, dodatki służby cywilnej i dodatki zadaniowe oraz szkolenia członków korpusu Służby Cywilnej określa ustawa budżetowa). Zgodnie art. 27 ust. 2 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów dokonuje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z liczbami punktów wyższymi od liczb punktów, o których mowa w art. 22 ust. 7, i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Stosownie do art. 27 ust. 3 tej ustawy, osiągnięcie miejsca uprawniającego do mianowania oznacza uzyskanie w postępowaniu kwalifikacyjnym co najmniej najniższych liczb punktów pozwalających na mianowanie wszystkich osób, które uzyskały te liczby punktów bez konieczności przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Ustalenie miejsca uprawniającego do mianowania następuje po uwzględnieniu liczby mianowań absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Podkreślenia wymaga, iż żaden z przepisów powołanej ustawy jak i rozporządzenia wykonawczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U Nr 13, poz. 82) nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. Oznacza to, iż tryb prowadzenia postępowań kwalifikacyjnych został uregulowany w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym w sposób kompleksowy i odmienny od rozwiązań przyjętych w art. 1 pkt 1 k.p.a., co postulował pełnomocnik skrżącej. Przedmiotowe postępowanie kwalifikacyjne nie rozstrzyga sprawy indywidualnej, nie jest bowiem postępowaniem konkursowym na określone stanowisko (wówczas mamy do czynienia ze sprawą indywidualną), lecz sprawdzianem wiedzy, umiejętności i predyspozycji kierowniczych pracowników służby cywilnej (art. 22 ust. 2 powołanej ustawy) na potrzeby przyszłych mianowań. Te z kolei dokonywane są przez Prezesa Rady Ministrów nie bezpośrednio na podstawie uzyskanych w postępowaniu kwalifikacyjny liczy punktów (jest to czynnik jeden z wielu), lecz w oparciu o środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej (art. 6 ust. 1 ww. ustawy) oraz po ustaleniu liczby mianowań absolwentów KSAP (art. 27 ust. 1 i 3 tej ustawy). Z wyraźniej woli ustawodawcy postępowanie kwalifikacyjne służby cywilnej nie kończy się indywidualnym aktem administracyjnym, decyzją, czy uchwałą, jak to ma miejsce w powoływanym przez stronę skarżącą przepisie art. 75j ustawy prawo o adwokaturze (gdzie wyraźnie wskazano:"komisja kwalifikacyjna ustala wynik kandydata w drodze uchwały i doręcza odpis uchwały kandydatowi i Ministrowi Sprawiedliwości"). Na gruncie analizowanych uregulowań prawnych służby cywilnej nie sposób doszukać się przepisu prawa materialnego, który nawet przy zastosowaniu domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, dawałby Dyrektorowi KSAP podstawy do załatwienia sprawy w taki właśnie sposób. Podmiot ten nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej (tzw. aktem woli) i nie ogłasza lub doręcza aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy (tzw. akt wiedzy) – wyniki punktowe testów sprawdzanych wg. arkuszy odpowiedzi i kluczy ocen, poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. Dopiero wydawany przez Prezesa Rady Ministrów akt mianowania, poprzedzony procesem rekrutacji, którego częścią jest postępowanie kwalifikacyjne, bądź odmowa mianowania, kształtuje sytuację prawną pracownika służby cywilnej ubiegającego się o przedmiotowe mianowanie. Biorąc więc pod uwagę przedmiot skargi należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego zakreślonej przepisem art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. Z powyższych względów, skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie stronie uiszczonego wpisu rozstrzygnięto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.