II OSK 937/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 roku sygn. akt IV SAB/Wa 167/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowo - Produkcyjnego "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białymstoku na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat do demontażu pojazdów postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowo - Produkcyjnego "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białymstoku na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SAB/Wa 167/09 ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo – Handlowo – Produkcyjnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanego dalej "Narodowym Funduszem", w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat do demontażu pojazdów, zobowiązał Narodowy Fundusz do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowo- Produkcyjnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku z dnia 20 marca 2008 r. o przyznanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2007 r., w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowo- Produkcyjne "[...]" sp. z o.o. złożyło skargę na bezczynność Narodowego Funduszu w przedmiocie nierozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2007 r., na podstawie art. 410a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), zwanego dalej "Prawem ochrony środowiska". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, Narodowy Fundusz udziela dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki: - uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji; - posiadał decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu; - złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Narodowy Fundusz dysponuje więc środkami publicznymi, z których przyznaje przedsiębiorcom dopłaty na podstawie ustawowych kryteriów. Nie jest to niczym nieskrępowane uprawnienie Narodowego Funduszu. Nie działa on na takiej zasadzie jak przedsiębiorstwo założone przez Skarb Państwa, które otrzymuje pewien wydzielony majątek i może nim swobodnie dysponować w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Uprawnienie do uzyskania dopłat wynika z ustawy. Jest to uprawnienie ustanowione przez Państwo. Państwo określiło kryteria uzyskania dopłaty. Przyznając lub odmawiając przyznania dopłaty, na podstawie art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, Narodowy Fundusz rozstrzyga czy podmiot ubiegający się o przyznanie dopłaty spełnia wymogi określone w tym przepisie. Decyduje więc w imieniu Państwa czy dany podmiot spełnia kryteria do uzyskania dopłaty. Narodowy Fundusz jest więc innym podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., realizującym w imieniu Państwa władztwo publiczno - prawne. Tym samym Narodowy Fundusz, w ocenie Sądu, jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z art. 400 Prawa ochrony środowiska, Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Z kolei w art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, mowa jest o innych państwowych lub samorządowych osobach prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. W myśl art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie jest to jednak typowa sytuacja z zakresu prawa cywilnego, w której występują dwa równorzędne w obrocie prawnym podmioty. Jej zawarcie poprzedza akt władztwa publicznego, jakim jest dokonanie przez Narodowy Fundusz oceny czy przyszły kontrahent spełnia ustawowe wymogi przyznania mu dotacji. Dopiero po stwierdzeniu tego faktu istnieje więc możliwość zawarcia umowy. Zawarcie przez Narodowy Fundusz umowy o udzieleniu dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzedza ustalenie czy przedsiębiorca spełnia ustawowe przesłanki, wymienione w art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, do uzyskania tej dopłaty. Ustalenie, że przedsiębiorca spełnia wymogi do uzyskania dopłaty następuje w formie czynności materialno - technicznej, której uzewnętrznieniem może być opublikowanie listy przedsiębiorców, którzy wymogi te spełnili. Stwierdzenie, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów uzyskania dopłaty powinno natomiast przybrać formę decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania dopłaty. Twierdzenie Narodowego Funduszu, że przedsiębiorca może bronić swoich praw na drodze cywilnoprawnej jest nieuzasadnione. Narodowy Fundusz w odpowiedzi na skargę nie wskazuje, jakie powództwo skarżący miałby wytoczyć przeciwko Funduszowi. Istotą prawa cywilnego jest równorzędność stron stosunku prawnego. Strony te nie występują wobec siebie w stosunku podległości lub nadrzędności. Sprawa cywilna wymaga przy tym pozostawania dwóch lub więcej podmiotów w stosunku prawnym, regulowanym przepisami Kodeksu cywilnego i innymi ustawami, którego podmioty - w wypadku sporu - występują jako równorzędni partnerzy. Jeżeli natomiast jeden z nich uzyskuje pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej, to stosunek taki nie jest stosunkiem cywilnoprawnym. Takiej równorzędności nie ma na etapie dokonywania przez Narodowy Fundusz oceny, czy przedsiębiorca spełnia wymogi przyznania dopłaty do pojazdów wycofanych z eksploatacji. Kwestia ta nie podlega negocjacjom między przedsiębiorcą, a Narodowym Funduszem. Rozstrzyga on o tym samodzielnie i jest to jego wyłączna kompetencja. Ustalenie spełnienia wymogów uzyskania dopłaty nie może być więc uznane za sprawę z zakresu prawa cywilnego. Nie mogłoby więc być dokonane poprzez wytoczenie powództwa z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. W przypadku stwierdzenia przez Narodowy Fundusz, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów uzyskania dopłaty nie istnieje też możliwość wytoczenia powództwa o zobowiązanie Narodowego Funduszu do złożenia zastępczego oświadczenia woli na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe, wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Jeśli sprawa administracyjna ma być załatwiona poprzez wydanie decyzji, to interes prawny strony postępowania polega na prawie do uzyskania od organu administracji tego rodzaju rozstrzygnięcia niezależnie od tego czy załatwiałoby ono żądanie strony pozytywnie czy też nie. Jeśli organ administracji nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym w art. 35 § 1 - § 4 k.p.a. terminie, to jest to wystarczająca podstawa do złożenia skargi na bezczynność, po uprzednim skorzystaniu ze środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Narodowy Fundusz zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 411 ust. 8 w zw. z art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu przez Sąd, że udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a dofinansowanie w postaci dopłat jest jedynie czynnością materialno- techniczną; - art. 415 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 6 i 7 oraz art. 104 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu przez Sąd, że udzielenie dofinansowania ze środków Narodowego Funduszu następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez Zarząd Narodowego Funduszu; tym samym Sąd naruszył wskazane przepisy ustawy przyjmując, że uchwała Zarządu nie jest oświadczeniem wiedzy (jak twierdzi Narodowy Fundusz), a oświadczeniem woli, którego celem jest wywołanie skutku prawnego (pomimo że mocą ustawy skutek ten powstaje dopiero w chwili zawarcia umowy cywilnoprawnej); wobec dyspozycji art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym udzielenie dofinansowania w formie dotacji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, uchwała Zarządu nie może stanowić formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków w indywidualnej sprawie administracyjnej; - art. 400 ust. 2 i art. 412 ust. 1 oraz art. 415 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 177 i 184 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię w zw. z przepisem art. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i art. 38 k.c. oraz 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, polegające na odmowie uznania przez Sąd charakteru przedmiotowej sprawy jako sprawy cywilnej i ustaleniu kognicji sądownictwa administracyjnego w przedmiocie udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji z jednoczesnym naruszeniem zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą obowiązuje domniemanie kognicji sądownictwa powszechnego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów); jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika co innego, sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wymuszenie realizacji indywidualnego prawa podmiotowego jest sąd powszechny; - art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) i art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - polegające na objęciu sądową kontrolą legalności zaskarżonych czynności, związanych z weryfikacją wniosku o udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2007 r., w konsekwencji czego naruszone zostały przepisy związane z właściwością sądu administracyjnego do podjęcia wyżej wymienionych działań (przekroczony zakres kognicji sądowoadministracyjnej); 2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 p.p.s.a. i art. 1 pkt 2 oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu przez Sąd, że sprawa w przedmiocie udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (dokonywanego w trybie art. 410a Prawa ochrony środowiska) jest sprawą administracyjną, a samo udzielenie dofinansowania ze środków Narodowego Funduszu na dopłaty następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez Zarząd Narodowego Funduszu, przy równoczesnym przyjęciu przez Sąd orzekający, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest organem administracji publicznej, - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PUHP "[...]" Spółka z o.o. w Białymstoku wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 411 ust. 8 w zw. z art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że odmowa udzielenia dofinansowania ze środków Narodowego Funduszu następuje w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez Zarząd Narodowego Funduszu. W świetle powyższego zarzutu niezbędne jest rozstrzygnięcie czy przyznanie dopłat do demontażu pojazdów jest sprawą z zakresu działania administracji publicznej, czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym, podlegającą orzecznictwu sądów powszechnych. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela jednolity pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09 i z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, zgodnie z którym, jeżeli przepis art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, w doktrynie i orzecznictwie są w zasadzie zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Kwestią wymagającą ustalenia w odniesieniu do udzielanych przez Narodowy Fundusz dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest to czy w ustawie - Prawo ochrony środowiska jest przepis prawa materialnego uprawniający organ Narodowego Funduszu do dokonania czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Jak podkreślono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSA i wsa 2006/4/95), decydujące znaczenie ma to czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest bowiem dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje natomiast domniemania podstaw prawnych działania organu administracji publicznej. Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko pełna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Aby czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W art. 410a ust. 1 Prawa ochrony środowiska przewiduje się, że Narodowy Fundusz udziela dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki: 1) uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji; 2) posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu; 3) złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Żadne z powyższych kryteriów nie wymaga wydania przez organ Narodowego Funduszu aktu o charakterze władczym. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku, przedsiębiorca prowadzący stację demontażu jest obowiązany do sporządzenia rocznego sprawozdania zawierającego informacje o: 1) liczbie, markach, masie pojazdów i roku produkcji pojazdów wycofanych z eksploatacji, przyjętych do jego stacji demontażu; 2) masie odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi oraz przekazanych do odzysku i recyklingu, a także masie przeznaczonych do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów wycofanych z eksploatacji; 3) przedsiębiorcach, którym przekazano odpady do odzysku i recyklingu, z podaniem nazwy, siedziby i adresu albo imienia, nazwiska i adresu przedsiębiorcy; 4) przedsiębiorcach, którym przekazano odpady do unieszkodliwiania, z podaniem nazwy, siedziby i adresu albo imienia, nazwiska, miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy; 5) osiągniętym w danej stacji demontażu poziomie odzysku i recyklingu, z podziałem na pojazdy wyprodukowane przed dniem 1 stycznia 1980 r. i w okresie późniejszym. Poziom odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku, był obliczany zgodnie ze wzorem określonym w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2005 r. w sprawie obliczania poziomów odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 212, poz. 1774). Środki przeznaczone na dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji dzieli się w stosunku do masy pojazdów wycofanych z eksploatacji przyjętych do stacji demontażu, wykazanych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wysokość dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynosi 500 zł za każdą tonę pojazdów wycofanych z eksploatacji przyjętych do stacji demontażu (art. 410a ust. 2 i 2a Prawa ochrony środowiska). Wysokość dopłat przysługujących przedsiębiorcy z mocy prawa po spełnieniu powyższych wymagań formalnych jest zatem wynikiem działań arytmetycznych wykonywanych według zasad ustalonych w art. 410a ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Ustawodawca nie przewidział na żadnym etapie załatwienia wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów rozstrzygnięć władczych i jednostronnych w formie uchwały lub decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższych względów brak jest też podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo, że do tego postępowania stosuje się w określonym zakresie przepisy tego Kodeksu. Złożenie prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku, w ustawowym trybie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienie do otrzymania dopłaty na warunkach i w wysokości ściśle określonej w art. 410a ust. 2 i 2a Prawa ochrony środowiska, po zawarciu przez Narodowy Fundusz umowy o dofinansowanie, o której mowa w art. 411 ust. 8 tej ustawy. Nie chodzi tu bowiem o wybór podmiotów spośród wnioskodawców, którym zostanie udzielona dopłata lecz uprawnienie każdego z nich do jej otrzymania, jeśli spełnia warunki ustawowo określone. Skoro zaś realizacja tego uprawnienia następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w razie odmowy jej zawarcia z jakichkolwiek przyczyn, przysługuje wnioskodawcy dochodzenie tego uprawnienia w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jeżeli z przepisu prawa nie wynika inaczej, sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wymuszenie realizacji indywidualnego prawa podmiotowego jest sąd powszechny. Jak podkreślono w zdaniu odrębnym sędziego Jana Kacprzaka do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSA i wsa 2007/3/59), Sąd Najwyższy na tle przepisów art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. stwierdził, że powództwo o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli jest powództwem o świadczenie (wyrok z dnia 14 listopada 1997 r. II CKN 385/97, lex nr 50529) oraz, że zobowiązanie do złożenia stosowanego oświadczenia woli może wynikać ze źródeł o różnym charakterze (wyrok z dnia 29 stycznia 1999 r. I CKU 86/98 lex nr 405604). Za prawidłowością powyższego poglądu w rozpoznawane sprawie przemawiają też inne postanowienia Prawa ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W art. 411 ust. 9 Prawa ochrony środowiska wyraźnie wyłączono formę umowy cywilnoprawnej do przekazywania środków na nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jedynie w art. 419 Prawa ochrony środowiska (uchylonym od dnia 1 stycznia 2010 r. w wyniku zmiany ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz.1664) przewidziano, że o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu orzeka w drodze decyzji organ nadzoru - minister właściwy do spraw środowiska (art. 419 ust. 3). W sprawach tych stosowano odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 419 ust. 5). W art. 419 ust. 7 przewidziano natomiast możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich sprawach, w których służy skarga do sądu administracyjnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość załatwienia wniosku o udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w formie decyzji lub innego aktu administracyjnego, to niedopuszczalna jest droga administracyjna, a tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien był na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucić skargę. W konsekwencji oznacza to, że postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie nie podlegającej kognicji tego sądu dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.