II OSK 861/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. M.-G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1602/09 odrzucające skargę P.M. M.-G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia grudnia 2009 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1602/09 odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Motoryzacyjnego (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. W. na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 30 lipca 2009 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów. Postanowienie zostało wydane w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. Przedsiębiorstwo Motoryzacyjne (...) Spółka z o.o. z siedzibą w G. W., wniosło skargę na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., zwanego dalej "Funduszem" z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przeprowadzonego w roku 2008, zarzucając mu w szczególności naruszenie art. 410 a ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi podano m.in., że skarżąca wypełniła wymagania określone w art.410a w/w ustawy, do otrzymania dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przy czym, w ocenie skarżącego przepis ten oraz przepisy rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2008 r. Nr 147, poz. 932) nie upoważniają Funduszu do odmowy przyznania dopłaty w przypadku, gdy występują niezgodności form sprawozdania wymaganego ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli sprawozdanie to zawiera wszystkie dane niezbędne do dokonania przez organ wymaganych prawem wyliczeń wysokości dopłaty. W skardze stwierdzono również, że pisma Funduszu o przyznaniu bądź odmowie przyznania dopłat do demontażu powinny być kwalifikowane jako decyzje, albowiem rozstrzygają one sprawę konkretnego adresata, władczo i jednostronnie przesądzając o jego indywidualnych uprawnieniach wynikających z ustawy. Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że Fundusz nie jest organem administracji publicznej, w związku z czym nie jest upoważniony do podejmowania decyzji w trybie K.p.a., bez umocowania ustawowego do jakichkolwiek działań. Przy czym podkreślił, że samo dofinansowanie następuje w drodze dotacji na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 411 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skargę odrzucił. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że w sprawach dotyczących udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej. Podkreślił, iż zgodnie z art.410a ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Fundusz udziela dopłat do prowadzonej działalności, po spełnieniu określonych prawem warunków, w tym dotyczących zasad udzielania pomocy publicznej. Natomiast stosowanie do treści § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2008 r. Nr 147, poz. 932), że finansowanie dopłat do demontażu pojazdów następuje w formie dotacji na podstawie kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o udzielenie dopłaty, złożonego przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu. Przy czym, zgodnie z art.411 ust.8 w/w ustawy dofinansowania w formie dopłat do działań recyklingowych udziela się na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż złożenie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów nie nakłada na Fundusz obowiązku wydania decyzji administracyjnej czy podjęcia innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym, także w przypadków odmowy udzielenia takiej dopłaty. Wskazał natomiast, że jedynymi prawnie przewidzianymi działaniami, do których ustawodawca upoważnił w przedmiotowym zakresie Fundusz, jest upowszechnianie w drodze publikacji internetowej wyników analiz badań formalno-prawnych dokumentów nadesłanych przez przedsiębiorców oraz zawarcie umowy dotacji o dopłatę z przedsiębiorcami, którzy przysłali terminowo poprawnie wypełnione dokumenty. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że w sprawach związanych z udzieleniem bądź odmową udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, posiadający osobowość prawną państwowy fundusz celowy jakim jest Fundusz, nie uzyskuje statusu organu administracji publicznej, w tym również statusu organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Natomiast z systematyki ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wynika, że Fundusz nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę ani do kategorii organu administracji, ani do kategorii organu ochrony środowiska i z punktu widzenia tej ustawy jest on instytucją ochrony środowiska. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedsiębiorca, któremu odmówiono dofinansowania za dany rok, może dochodzić ewentualnych roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Motoryzacyjne (...) z o.o. z siedzibą w G. W. reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości na zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 410a w zw. z art. 411 ust. 1 i ust 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. nr 25/08, poz. 150, ze zm.), przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że pismo Funduszu o odmowie przyznania dopłaty do demontażu pojazdów nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem podlegającym kontroli sądów administracyjnych, a roszczeń skarżącego o tę dopłatę należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj. art. 58 § 1 pkt. 6 w związku z art. 1 i art. 3 P.p.s.a oraz art. 45 w zw. z art. 77 § 2 i 184 Konstytucji przez przyjęcie, że w sprawach dotyczących udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej, a wniesienie skargi na pismo takiego podmiotu odmawiające dopłaty jest niedopuszczalne, co skutkuje odrzuceniem skargi; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie konkluzji Sądu, w szczególności nie wskazania przyczyn powołania art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, choć z uzasadnienia wynika, że Sąd odrzucił skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1), a także odstąpienie od uzasadnienia części zarzutów skarżącego, co uchybia zasadom sporządzania uzasadnienia. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 411 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. dotyczył wyłącznie sposobu finansowania działalności, o której była mowa w art. 409, 409a i 410 tej ustawy i tylko w tych przypadkach należało stosować przewidzianą ust. 8 art. 411 formę umowy cywilnej. Wskazał, że formę taką przewidywało wprawdzie przywołane przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2008 r. Nr 147, poz. 932), ale w jego ocenie rozporządzenie to wydane zostało z wyraźnym przekroczeniem delegacji ustawowej. W ocenie kastora, delegacja ustawowa uprawniała jedynie do uszczegółowienia warunków przeznaczania wpływów finansowych pochodzących z opłat określonych ustawą, a nie do określania formy prawnej rozstrzygania w sprawie indywidualnej. Przy czym, podkreślił, że ustawową podstawę do zawierania umów cywilnoprawnych w przypadku dopłat, ustawodawca przewidział dopiero w zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, obowiązującej od 1 stycznia 2010 roku, dokonując zmiany art. 410a i uchylając art. 410b tej ustawy. W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że na Fundusz nałożony został obowiązek udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, po spełnieniu przez przedsiębiorcę warunków określonych art. 410a pkt 1-3 ust. 1 omawianej ustawy. Z tym, że prawodawca nie określił formy prawnej rozstrzygnięcia o wyborze beneficjenta dopłat bądź o odmowie przyznania dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W związku z tym wskazał, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, albowiem realizuje ona zadania władz publicznych w zakresie ochrony środowiska. W ocenie kasatora, statusu organu administracji publicznej nie odbiera w/w Funduszowi, zakwalifikowanie do instytucji ochrony środowiska. W tej sytuacji przyjąć należy, że rozstrzygniecie o odmowie przyznania przez Narodowy Fundusz dofinansowania ze środków publicznych, w postaci dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Spółce prowadzącej stację demontażu, stanowi decyzję w rozumieniu art. 104 K.p.a., niezależnie od tego, jaką mu się nada nazwę. Stanowisko takie potwierdza charakter unormowania dotyczącego dopłaty do demontażu pojazdów wskazujący, że jest ona elementem szeroko rozumianego prawa finansowego. Uznanie więc przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa niniejsza nie jest sprawą sądowoadministracyjną, lecz sprawą cywilną, rażąco narusza art. 3 w zw. z art. 1 P.p.s.a.. Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zauważyć należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych zarzutów. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 410a w zw. z art. 411 ust. 1 i ust 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. nr 25/08, poz. 150, ze zm.). Narodowy Fundusz nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska wymienionych w art. 376, lecz zgodnie z art. 386 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska. Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Narodowego Funduszu włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska. Twierdzenie więc w tym przypadku, że Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest jawnym naruszeniem woli ustawodawczy, sprzecznym z ratio legis tej ustawy. Powyższe rozważania świadczą o nietrafności w/w zarzutu skargi kasacyjnej. Można przyjąć, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem tak koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w niniejszej sprawie, okolicznością stojących takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa, zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania administracji publicznej tj. czynność cywilnoprawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawna są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147). Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w związku z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska, przeczy temu poglądowi literalne brzmienie art. 411 ust. 8 ustawy. Nie było więc potrzeby odwoływać się do postanowień w/w rozporządzenia Rady Ministrów i oceniać zgodności tego aktu z delegacją ustawową. Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ich odmowy realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów K. p. a. w tym zakresie. Wskazać bowiem, należy, że skoro art. 411 ust. 8 stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne. W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419), podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Narodowego Funduszu, występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjął, iż skarga na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 30 lipca 2009 r. Nr NF/DZO/MS/19969/09 w przedmiocie odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów, nie mogła zostać uwzględniona, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne. Z względów, o których była mowa powyżej jako chybiony uznać należało zarzut naruszenia 3 § 1 i 2, a także art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z kolei, przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, podkreślić należy, że w przepisie art. 141 § 4 nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie, gdyż Sąd ustalił w pełni stan faktyczny niniejszej sprawy i ocenił prawidłowość podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Przedstawienie bowiem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy, a ten został dokładnie wyjaśniony, w związku z czym zarzut o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony. Tym samym, uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.