II SA/Ke 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w Starachowicach z dnia 22 maja 2012r. nr 64/2012 w przedmiocie wysokości stawek na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych oddala skargę. W dniu 22 maja 2012 r. Zarząd Powiatu w Starachowicach podjął uchwałę Nr 64/2012 w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Podstawę uchwały stanowiły art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Nr VI/43/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu Starachowickiego przez inne niż Powiat Starachowicki osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz uchwały Nr XV/106/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia budżetu Powiatu Starachowickiego na 2012 r. Uchwalono, że w roku 2012 miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej posiadającej uprawnienia szkoły publicznej, o której mowa w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty wynosi w szkołach ogólnokształcących 452,59 zł, a w szkołach zawodowych – 532,06 zł (§ 1 pkt 1). W roku 2012 r. miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynosi w liceach ogólnokształcących 65,66 zł, uzupełniających liceach ogólnokształcących 45,31 zł, technikach uzupełniających 48,90 zł, liceach profilowanych 186,19 zł, szkołach policealnych 193,03 zł i szkołach policealnych dla mŁ.eży 303,87 zł (§ 1 pkt 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. (§ 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 5 załącznika do ww. uchwały Nr VI/43/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r. Zarząd Powiatu corocznie określa w drodze uchwały wysokość stawek dotacji na 1 ucznia w szkołach niepublicznych. Powołując się na treść art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Zarząd podniósł, że Ministerstwo Edukacji Narodowej dnia 14 maja 2012 r. w "Metryczce subwencji oświatowej 2012" podało kwotę standardu finansowego – A podziału subwencji, wartość wskaźnika korygującego Di dla Powiatu Starachowickiego. Na tej podstawie określono stawki dotacji na uczniów realizujących obowiązek nauki w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki stawki dotacji określono zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat Starachowicki w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju tj. dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Szkoły Policealnej dla Dorosłych i Szkoły Policealnej dla mŁ.eży. Dla szkół, które nie funkcjonują na terenie Powiatu Starachowickiego – zgodnie z ustawą o systemie oświaty – stawki dotacji ustalono w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Organ dodał, że środki finansowe niezbędne na udzielenie dotacji szkołom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkół publicznych pochodzą z części oświatowej subwencji ogólnej. Skargę na opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyło A. Sp. z o.o. w Ł. wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 w zakresie § 1 ust. 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie "zarządzenia" z naruszeniem zasady lex retro non agit, 2. naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez wydanie "zarządzenia" bez podstawy prawnej, 3. naruszenie art. 12 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wydanie uchwały przez Zarząd Powiatu pomimo braku umocowania do jej wydania, 4. naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie "zarządzenia" z naruszeniem zasad określenia wysokości dotacji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta Starachowice, które uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z "dotacji oświatowej" i w konsekwencji zobowiązane są wykonywać obowiązki wynikające z postanowień prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że w myśl art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a za taki należy uznać akt ustalający wysokość dotacji obowiązujących na obszarze powiatu, jest wyłącznym uprawnieniem rady powiatu, co wynika bezpośrednio z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. W ocenie skarżącego Zarząd Powiatu nie posiadał umocowania do wydania zaskarżonego aktu, co skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdził także, iż uchwała Nr 64/2012 wydana została bez podstawy prawnej, a wskazany art. 90 ust. 2a i 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy uznać za podstawę niewłaściwą. Uchwała Rady Powiatu, na którą powołał się Zarząd Powiatu, sama nie określa stawki dotacji ani nie przewiduje możliwości określenia ani zmiany wysokości stawki w związku z czym, zdaniem spółki, Zarząd Powiatu nie mógł wykonać uchwały skoro ta nie zawierała odpowiednich postanowień możliwych do wykonania. Organ stanowiący powiatu powinien precyzyjnie określić kwotę dotacji nie pozostawiając w tym zakresie dowolności organowi wykonawczemu. Za naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz skarżący uznał postanowienia uchwały Zarządu Powiatu stanowiące o tym, że uchwała z dnia 22 maja 2012 r. wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. Wskazał, że nie powinno się stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych, przed ich wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Starosta Starachowicki wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty skargi są chybione. Wskazał, że Zarząd Powiatu jest organem uprawnionym do corocznego ustalania stawek dotacji dla szkół na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnosząc się do zarzutu, iż aktem ustalającym wysokość dotacji obowiązującej na obszarze powiatu jest wyłącznie rada powiatu stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W związku z tym, zdaniem organu, określenie wysokości dotacji, o której mowa w skardze, nie należy do kompetencji rady powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142 poz.1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały one spełnione: - z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, - pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. spółka A. w Ł. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Zarząd Powiatu w Starachowicach podjął uchwałę Nr 87/2012 z dnia 10 lipca 2012 r., w której nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarga na uchwałę Zarządu Powiatu w Starachowicach datowana na dzień 19 lipca 2012 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Starachowicach w dniu 23 lipca 2010 r., nie ma w sprawie wątpliwości co do tego, że została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II GSK 156/10 oraz z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 515/11, z dnia 9 czerwca 2011r., II OSK 1108/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tej sytuacji, mając na uwadze treść zacytowanego wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową skarżącej spółki. Przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest bowiem ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tą właśnie uchwałą. W treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazanym jako jedna z podstaw zaskarżonej uchwały, mowa jest o dotacjach dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust.2a. Adresatami zaskarżonego aktu są zatem podmioty prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący taką szkołę ma wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. A. Sp. z o.o. w Ł. jest spółką prowadzącą szkoły świadczące usługi edukacyjne na obszarze miasta Starachowice oraz uzyskujące z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej przyznawanej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie zachodzi zatem oczywisty związek między uprawnieniem skarżącego do otrzymywania dotacji, opartym na przepisach ustawy, a treścią zaskarżonej przez niego uchwały Zarządu Powiatu w Starachowicach. Skarżący ma zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Oceny zatem wymagało czy interes prawny skarżącego rzeczywiście został zaskarżoną uchwałą naruszony. W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż akt objęty skargą odpowiada prawu. Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy wydania zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu pomimo braku umocowania do jego wydania. Należy zauważyć, że podstawa wydania uchwały określającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych znajduje się w dwóch przepisach: 1. w art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady oraz wykonywanie budżetu powiatu oraz 2. w § 2 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Powiatu w Starachowicach Nr VI/43/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu Starachowickiego przez inne niż Powiat Starachowicki osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Święt.2011.129.1422) stanowiącym, że Zarząd Powiatu corocznie określa w drodze uchwały wysokość stawek dotacji na jednego ucznia. Uchwała ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a analogiczna uchwała Rady Powiatu w Starachowicach Nr XVII/123/2008 z dnia 24 stycznia 2008 r. dotycząca wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w 2008 r. została poddana kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Kielcach, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 753/08 oddalił skargę. Sąd ten wyraził przy tym pogląd, który podziela również Sąd w niniejszym składzie, że zapis uchwały, iż coroczne określenie stawki dotacji dla szkół należy do Zarządu Powiatu - nie stanowi naruszenia prawa. Skarżąca spółka w treści skargi zakwestionowała powyższe twierdząc, że brak jest legitymacji dla Zarządu Powiatu dla ustalenia wysokości dotacji albowiem wysokość tę i zasady jej ustalania określają przepisy art. 90 ust. 2a do 3b ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący zdaje się mylić zakres uprawnień rady i zarządu powiatu. Wywody zawarte w skardze, tj. zakres kompetencji rady powiatu do stanowienia prawa miejscowego, dotyczą zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy upoważnienia dla tego organu do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Upoważnienie to zostało przez Radę Powiatu w Starachowicach zrealizowane poprzez podjęcie uchwały dnia 31 marca 2011 r. zawierającej elementy określone w ww. przepisie. Artykuł 90 ust.4 ustawy upoważnia radę powiatu jedynie do określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji, a nie określenia wysokości stawek dotacji. Te ostatnie, w ramach realizacji upoważnienia zawartego w § 2 ust. 5 uchwały ww. organu z dnia 31 marca 2012 r. określił Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale. Za błędny należy uznać pogląd skarżącego, iż jeśli upoważnioną do ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji jest rada powiatu, to również ten organ winien określić wysokość stawek, albowiem pozostając w zgodzie z prawem może upoważnić do wykonania własnej uchwały zarząd. Nie można również zgodzić się z drugim zarzutem zawartym w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza zasadę niedziałania prawa wstecz tj. iż podjęcie uchwały w dniu 22 maja 2012 r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. było niezgodne z prawem. W myśl art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady lex retro non agit. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 u.s.p. może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić. W wyroku z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99 uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (OTK 2000, nr 6, poz. 186). Jak natomiast wskazał organ w odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne były informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej 2012" z dnia 14 maja 2012 r. Skoro danymi tymi Zarząd Powiatu nie dysponował od dnia 1 stycznia 2012 r., a dopiero od 14 maja 2012 r. to niemożliwym było podjęcie zaskarżonej uchwały przed tą drugą datą. Skarżący nie zauważa przy tym, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy obowiązującej od dnia jej podjęcia powodowałoby, że podmioty prowadzące szkoły, o jakich mowa w art. 90 ust.2a i 3 ustawy, pozostawałyby bez jakiejkolwiek dotacji od 1 stycznia 2012r., gdyż każdorazowo uchwały Zarządu określające wysokości stawek dotacji podejmowane są na dany rok kalendarzowy i nie obejmują roku następnego. Tak więc zapis zawarty w § 3 uchwały polepsza sytuację skarżącej spółki, a nie ją pogarsza. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.