II GSK 156/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T., T. J. S., M. E., S. W., H. J., H. W., A. B., K. J., A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 857/09 w sprawie ze skargi M. T., J. K., T. J. S., M. E., S. W., H. J., H. W., A. B., K. J., A. B., A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNDIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 857/09 odrzucił skargę M. T., J. K., T. J. S., M. E., S. W., H. J., H. W., A. B., K. J., A. B. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2009. Sąd stwierdził, że podstawę prawną wniesienia przedmiotowej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odwołując się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07) Sąd uznał, iż bezwzględnym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a gdy nie otrzymała stanowiska organu stanowiącego odpowiedź na to wezwanie, strona musi zaczekać z wniesieniem skargi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd stwierdził, że strona skarżąca pismem z dnia 2 października 2009 r. wezwała Radę Miejską A. K. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2009. Następnie skargę w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła pismem z dnia 4 listopada 2009 r. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy bark jest odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z czego należy wywieść, iż organ takiej odpowiedzi jeszcze stronie nie udzielił. Uwzględniając datę wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, termin określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz brak odpowiedzi organu na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Sąd stwierdził, że wniesiona przez stronę skarga jest przedwczesna. W ocenie Sądu, prawo wniesienia skargi do WSA w B. na przedmiotową uchwałę przysługuje stronie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na złożone wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. celem merytorycznego rozpoznania skargi oraz zasądzenia na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca orzeczeniu zarzuciła: I. Naruszenie prawa procesowego – przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, których uchybienie ma bezwzględnie istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1) naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez mylne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona została przedwcześnie, ponieważ po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), gdy nie otrzymała stanowiska organu stanowiącego odpowiedzi na to wezwanie, strona musi zaczekać z wniesieniem skargi 60 dni (liczone) od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy z art. 53 § 2 p.p.s.a. w rzeczywistości wynika, iż początek biegu terminu 60 dni do wniesienia skargi w wyżej wskazanym trybie rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania skargi, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie; 2) naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 35 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie, iż w zestawieniu z datą wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przepis ustanawiający termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. przy braku odpowiedzi organu na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uprawnia do stwierdzenia, że wniesiona przez stronę skarga jest przedwczesna, podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym w ogóle (w żadnym z zawartych w niej przepisie, również art. 101 ust. 3 w zw. z art. 35 k.p.a.) nie wiąże wnoszenia skargi z terminem do złożenia wezwania do usunięcia prawa. Co więcej, analiza art. 101 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, które nadto byłoby przeszkodą do wnoszenia skargi przed załatwieniem wezwania (pkt 2 tezy postanowienia NSA z 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 15/07); 3) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w sprawie, wobec braku podstaw do ich zastosowania. II. Prawa materialnego poprzez pominięcie i niezastosowanie przy orzekaniu sensu i znaczenia normy konstytucyjnej zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., co ma ten skutek, że wydając zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie z uzasadnieniem zawierającym w swej treści niedającą się usunąć w drodze wykładni logicznej antynomię – polegającą na wykluczających się wzajemnie a ustalonych przez Sąd meriti terminach do wniesienia skargi – w praktyce taka decyzja Sądu prowadzi do odebrania skarżącemu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, gdyż nie jest rzeczą możliwą, aby czekać z wniesieniem skargi do sądu 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i jednocześnie zdążyć z wniesieniem skargi (jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na złożone wezwanie) w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga do WSA w B. została wniesiona 5 listopada 2009 r., tj. w 34 dniu od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji opatrznie zinterpretował sens płynący z treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07, ustalając sprzecznie z jej intencją zawartą w sentencji tego orzeczenia. Takie działanie Sądu wynikało przy tym z nieprawidłowego odkodowania ustalonej w art. 53 § 2 p.p.s.a. normy prawnej i nadanie jej treści błędnego znaczenia. Sąd meriti nieprawidłowo wyinferował sposób obliczania terminów do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 35 k.p.a. Na poparcie tegoż stanowiska strona skarżąca odwołała się do poglądów prezentowanych w tej kwestii w orzecznictwie oraz w doktrynie, podkreślając, że skarga wniesiona przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (jak uczynili to skarżący) jest skargą złożoną w sposób prawidłowy. Tym samym zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. było chybione. Strona skarżąca zarzuciła, że z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, iż "wyjaśnienie" podstawy prawnej rozstrzygnięcia musi być logicznie poprawne, a jego praktyczny rezultat nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywateli. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia popełnił błąd logicznego rozumowania, polegający na dowodzeniu innej tezy niż ta, której miało się dowieść, a to w związku z wadliwą wykładnią art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w A. K. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie lub umorzenie postępowania z rozważeniem nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w A. K. kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną podniosła, iż wcześniej Miejskie Centrum Kultury w A. K. złożyło skargę do WSA w B. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2009 r., która została odrzucona postanowieniem tegoż Sądu z dnia 1 października 2009 r. (sygn. akt I SA/Bd 562/09) jako spóźniona. W tej sytuacji Dyrektor Miejskiego Centrum Kultury w A. K. w imieniu grupy mieszkańców A. K. – pracowników Miejskiego Centrum Kultury złożył skargę w niniejszej sprawie. Ponadto ta sama grupa mieszkańców A. K. złożyła kolejną skargę w dniu 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Bd 5/10). Powyższe oznacza, że postępowanie to dotknięte jest nieważnością, gdyż w zasadzie te same osoby kierują kolejne wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tej samej uchwały i kolejne skargi do sądu administracyjnego. W dniu 22 grudnia 2009 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w tej samej sprawie, a następnie skarga w dniu 30 grudnia 2009 r. złożone zostały przez Związek Zawodowy Pracowników Miejskiego Centrum Kultury w A. K. Ponadto Rada Miejska w A. K. wywiodła, iż mieszkańcy składający skargę nie wykazali naruszenia interesu prawnego ww. uchwałą budżetową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż nie jest trafne stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w niniejszym postępowaniu wystąpiła przesłanka skutkująca nieważność postępowania w oparciu o art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W myśl powołanego ostatnio przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Stan powagi rzeczy osądzonej "powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, jednakże wyłącznie między tymi samymi stronami" (M. Bogusz, "Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym", PiP 2004, nr 6, s. 98). Powaga rzeczy osądzonej łączy się z materialnoprawnymi skutkami rozstrzygnięcia (orzeczenia) sądu co do istoty sprawy. Jeżeli więc sąd nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, to nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej. Ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej mamy do czynienia w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. A zatem skarga na tę uchwałę będzie niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot, tj. nie będzie zachodziła tożsamość skarżących (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008, Wyd. 3, s. 205; por. post. NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1117/08, zbiór LEX nr 493899). Wymaga przy tym podkreślenia, że odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej co do postanowienia odrzucającego skargę (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1708/04, zbiór LEX nr 179080). Odrzucenie skargi oznacza, że sąd administracyjny w ogóle sprawy nie rozpoznawał, ponieważ nie mógł jej rozpoznać ze względu na brak chociażby jednej z bezwzględnych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Zasadą jest, że odrzucenie skargi sprawia, iż niemożliwe jest jej ponowne wniesienie. Istnieją jednak od niej pewne wyjątki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1665/04) odrzucenie skargi na uchwałę rady powiatu z powodu niewezwania jej do usunięcia naruszenia, nie stoi na przeszkodzie ponownemu zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, gdyż nie jest to przypadek, o którym mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z czym nie może tu też mieć zastosowania przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Także w postanowieniu z dnia 16 lipca 2009 r. (sygn. akt II OZ 589/09) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż okoliczność, że sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi, nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej. Wymaga też podkreślenia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 769/09, zbiór LEX nr 574235). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż okoliczność, że prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 562/09 została odrzucona skarga Miejskiego Centrum Kultury w A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2009, nie może skutkować przyjęciem w niniejszym postępowaniu, że zachodzi podstawa do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że nie występuje w tych dwóch sprawach tożsamość podmiotowa. Skargę w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 562/09 wniósł bowiem inny podmiot, tj. Miejskie Centrum Kultury w A. K., a więc tzw. instytucja kultury, która jest osobą prawną (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Natomiast skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców, tj. w oparciu o art. 101 ust. 2a u.s.g. Ten ostatni podmiot, co w sprawie jest bezsporne, nie wystąpił wcześniej z inną skargą. Natomiast okoliczności, iż w późniejszym terminie (tj. po wniesieniu skargi w niniejszym postępowaniu) zostały wniesione do WSA w B. inne skargi, winny być rozważone przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących kwestii powagi rzeczy osądzonej i charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego do organu jednostki samorządu terytorialnego przez ten sam podmiot. Skarga wniesiona do wojewódzkiego sądy administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zobowiązuje sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą. Skoro przedmiotem zaskarżonego postanowienia były wyłącznie kwestie związane ze spełnieniem wymogów formalnych wniesionej skargi, zatem Sąd I instancji na tym etapie rozpoznania sprawy nie był uprawniony do badania czy skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczące tej kwestii są na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Tym bardziej że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu w tej kwestii w ogóle się nie wypowiadał. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż w istocie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W zaskarżonym postanowieniu Sąd przyjął, że w przypadku skargi na uchwałę organu gminy przy braku odpowiedzi tego organu na otrzymane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, strona musi zaczekać z wniesieniem skargi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Aczkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. odwoływał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60), to jednakże błędnie ją zastosował w niniejszej sprawie. W powoływanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu tak przyjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wyjaśnił, iż nie można podzielić stanowiska, że skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna, w sytuacji gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zarzuty sformułowane w pkt I ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione i skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Bezspornym bowiem jest, że skarżący w dniu 2 października 2009 r. wezwali Radę Miejską A. K. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. Natomiast skargę do sądu administracyjnego wnieśli pismem datowanym 4 listopada 2009 r., przy czym w aktach brak odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie 60 dni od dnia wniesienia, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu w dniu 2 października 2009 r. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest przedwczesna. W konsekwencji brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Nie mogły natomiast zostać uznane za skuteczne zarzuty sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Wbrew jej zarzutom, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zaś w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie do końca czytelne, pozwalało skarżącej stronie sformułować podstawy i zarzuty skargi kasacyjnej i umożliwiło kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Nie można też uznać, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przyjęcie przez Sąd niższej instancji błędnego poglądu co do wykładni lub stosowania prawa nie odbiera skarżącemu prawa do sądu i merytorycznego rozpatrzenia sprawy, skoro z treści art. 173 § 1 p.p.s.a. wynika, że od takiego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał, gdyż przepisy z art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej poniesione przez skarżącą w związku z tym koszty podlegają zaliczeniu do poniesionych przez stronę kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i w razie uwzględnienia skargi mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a.