II GSK 408/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 626/12 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz.; 2. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. na rzecz W. G. kwotę 860 zł (słownie: osiemset sześćdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 626/12 oddalił skargę D. G. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakładającą na W. G. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. P. Komendant Wojewódzki Policji w Rz. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] nakładającą na W. G. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określił prawidłową podstawę prawną, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że W. G. w dniu [...] lipca 2011 r. uzyskała licencję wspólnotową nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, do której nie zgłosiła wynajętego pojazdu marki [...], którym – jak ustalono podczas kontroli drogowej z dnia [...] września 2011 r. – na jej rzecz był wykonywany przewóz. Niezgłoszenie wskazanego pojazdu do licencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z lp. 1.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Oddalając skargę D. G. WSA w Rz. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania złożonego przez D. G., będącego mężem W. G. i działającego przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Z uwagi na to, że przepisy u.t.d. stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie zawierają odrębnych norm w zakresie określenia legitymacji procesowej w postępowaniu o naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., w tym art. 28 k.p.a. definiujący stronę postępowania. WSA w Rz. wyjaśnił, że interes prawny w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji przysługuje osobie, na którą organ nałożył karę. W tej sprawie przysługuje on W. G., a nie jej mężowi D. G. Kwestia ta umknęła uwadze organu II instancji, który rozpatrzył odwołanie D. G., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji organu I instancji, nakładającej karę pieniężną na W.G. Sąd uznał, że w tej sytuacji organ II instancji powinien ustalić brak legitymacji procesowej D. G. do złożenia odwołania i wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, bez możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Działanie organu odwoławczego polegające na rozpatrzeniu odwołania było więc wadliwe. Niemniej jednak skoro decyzja tego organu została doręczona D. G. to przysługiwało mu prawo jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Mimo to, przyznanie D. G. przez organ II instancji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym nie jest równoznaczne z posiadaniem przez niego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreślił, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że ustalenie braku legitymacji procesowej strony wnoszącej skargę jest przesłanką materialnoprawną i dlatego skutkuje oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd stanął na stanowisku, że nie miał możliwości badania zaskarżonej decyzji z urzędu, choćby jej wadliwość była oczywista. WSA w Rz. wyjaśnił również, że pierwotnie zarejestrował skargę jako wniesioną przez W. G., a następnie dokonał jej przerejestrowania, bo treść tej skargi jednoznacznie wskazuje, że wniósł ją D. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. W skardze kasacyjnej W. G. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 50 § 1, art. 40 i art. 36, art. 37, art. 39 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. przez błędne założenie, że to nagłówek pisma, a nie treść i forma pełnomocnictwa określa kto jest in concreto stroną postępowania; wbrew ocenie Sądu to pełnomocnictwo, jego treść i forma, decyduje o statusie procesowym danej osoby jako strony; inaczej mówiąc, treść i forma pełnomocnictwa, a nie nagłówek pisma procesowego, przesądza o tym kto jest stroną postępowania; w tym zakresie pominięto, że: – mocodawcą była i jest w niniejszej sprawie, na każdym jej etapie, W. G., a nie jej mąż D. G.; pełnomocnictwo takie znajduje się w aktach sprawy, które określa mocodawcę i ustala czynną legitymację procesową, zostało udzielone przez W. G. i załączone do odwołania od decyzji organu I instancji; – umocowanie do działania w sprawie w imieniu strony decyduje o tożsamości procesowej strony, nie decyduje zaś o tym nagłówek pisma; jest poza sporem, że to W. G. udzieliła pełnomocnictwa, zaś D. G. został omyłkowo wskazany w nagłówkach kolejnych pism procesowych; – z samej treści kolejnych pism W. G., niezależnie od ich nagłówków, wynika expressis verbis, że to ona, a nie D. G., była i jest stroną postępowania; w jej pismach wymienia się decyzje, które dotyczą jej praw i interesów, a nie praw i interesów jej męża D. G.; – NSA postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GZ 214/12 przywrócił W. G. termin do wniesienia skargi do WSA w Rz., mimo że w nagłówku pisma wskazano D. G.; analogicznie w toku postępowania korespondencja w sprawie kierowana była do W. G., a nie do D. G., mimo że w nagłówkach pism wskazywano tego ostatniego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy niższego rzędu art. 8, art. 9, art. 32 i art. 77 k.p.a. oraz art. 92 i 93 u.t.d. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 32 p.p.s.a. polegające na pozbawieniu skarżącej W. G. statusu strony postępowania, a tym samym pozbawieniu jej możliwości obrony swych praw; 4. art. 1 i 3 w zw. z art. 106 § 4, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 32, art. 77 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie. Uzasadniając zarzuty autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie rozpoznał istoty zarzutów skargi. W sytuacji, gdy Sąd powziął wątpliwości kto jest w tej sprawie skarżącym i kto udzielił profesjonalnemu pełnomocnikowi umocowania do działania to powinien wezwać pełnomocnika celem wyjaśnienia tych wątpliwości, a nie samodzielnie oraz błędnie zdecydować kto wniósł skargę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skargę wniosła W. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mimo że w nagłówku skargi omyłkowo podano imię i nazwisko D. G. Jego zdaniem błędne oznaczenie pisma nie przesądza o jego faktycznej treści. P. Komendant Wojewódzki Policji w Rz. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z racji trafności zarzutów znajdujących oparcie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji oddalił wniesioną do tego Sądu skargę na ostateczną decyzję w przedmiocie nałożenia na W. G. kary pieniężnej za wykonywanie krajowego transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Sąd uznał, iż skargę wniósł D. G., mąż W. G., który jako że nie był stroną postępowania administracyjnego, nie miał legitymacji procesowej, przez co jego skarga podlegała oddaleniu. Jak podkreślił WSA, D. G., nie mając w sprawie o nałożenie na W. G. kary pieniężnej, interesu prawnego, odwołał się od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w S. W., a organ odwoławczy wskutek tego odwołania rozpoznał sprawę po raz wtóry, zamiast ją umorzyć z powodu braku po stronie składającego odwołanie legitymacji procesowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dość dokładnie przeanalizował i zrelacjonował kontrolowaną przezeń sprawę, przez co doszedł do błędnych wniosków. Na wstępie stwierdzić należy, że stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary za naruszenie przepisów u.t.d. jest, stosownie do art. 28 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. i art. 93 ust. 1 tej ustawy, wykonujący przewóz drogowy przedsiębiorca. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej była, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i wykonująca zakwestionowany przez organ przewóz, W. G. Nie może być żadnej wątpliwości co do tego, że adresat decyzji administracyjnej jako strona postępowania administracyjnego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., rzecz jasna po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W kontrolowanej przez WSA sprawie W. G. od decyzji wydanej przez organ I instancji służyło odwołanie, a to, czy z prawa tego skorzystała, czy też nie – dla legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi na decyzję w sprawie, w której jest stroną – nie ma znaczenia. Okoliczność złożenia odwołania przez adresatkę decyzji pierwotnej ma zasadnicze znaczenie, ale dla oceny legalności kontrolowanej przez Sąd decyzji. Oddalając skargę, Sąd I instancji przyjął, że została ona wniesiona przez osobę niemającą legitymacji skargowej, a to uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Sąd jednak wadliwie przyjął, iż skarga została złożona przez D. G., podczas gdy została ona złożona przez pełnomocnika reprezentującego nie tylko D. G. lecz również W. G., o czym uzasadnienie zaskarżonego wyroku milczy. Pełnomocnictwo udzielone przez W. G. adw. J. J. zostało załączone do akt sprawy przed jej rozpoznaniem. Znamienne jest, że W. G., reprezentowana przez wskazanego pełnomocnika, złożyła zażalenie na postanowienie WSA odmawiające przywrócenia jej terminu do złożenia skargi, w wyniku którego NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił W. G. termin do wniesienia skargi. Powyższe dowodzi, iż sąd kasacyjny nie miał żadnych wątpliwości, że składającą skargę na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z dnia [...] grudnia 2011 r. jest W. G. Okoliczności powyższej Sąd I instancji nie docenił należycie. Powtórnie rozpoznając skargę, Sąd I instancji uwzględni w pierwszej kolejności pogląd, że skargę złożyła W. G. Następnie Sąd dokona kontroli zaskarżonej decyzji i oceni, w świetle akt administracyjnych sprawy (m.in. złożonego odwołania, istniejących w tej dacie pełnomocnictw do działania w sprawie nałożenia na W. G. kary, faktu przyjęcia przez organ, co wynika z zaskarżonej decyzji, że odwołanie złożył pełnomocnik – wówczas D. G., a brak jest dowodu na okoliczność, iż w tej dacie pełnomocnik mógł działać również za W. G. oraz dowodu doręczenia tejże decyzji), czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Idzie więc o ocenę, czy zasadne było przyjęcie przez organ, że odwołanie złożyła W. G. i tym samym wniesiona przez nią skarga musi zostać rozpatrzona merytorycznie. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.