II OSK 57/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 716/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą M. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w S., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia "R. [...] w Ś.". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz K. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "R. [...] w Ś", zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr [...] obręb G. i nr [...] obręb Ś., gmina K. Decyzja Burmistrza K. została doręczona stronom postępowania w dniu [...] grudnia 2011r., a zatem termin wniesienia odwołania upłynął z dniem 12 stycznia 2012 r. Odwołania od tej decyzji złożyli H.G., Sołectwo G., Sołectwo S., mieszkańcy Sołectwa Ś., G. i G., mieszkańcy Sołectwa P. oraz mieszkańcy Sołectwa S. Skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 28 marca 2012 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w tej sprawie, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz.1227 ze zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie umorzyło postępowanie wszczęte odwołaniami H. G., Sołectwa G., Sołectwa S., mieszkańców Sołectwa Ś., G. i G., mieszkańców Sołectwa P. oraz mieszkańców Sołectwa S. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011. r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrz K. z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosek o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym nie mógł zostać uwzględniony, albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stała się ostateczna. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy postępowanie pozostaje w toku. Stowarzyszenie nie złożyło odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte, wobec braku legitymacji innych osób do wniesienia odwołania, a zatem nie został spełniony warunek, o jakim mowa w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r., wskazując, że organ powinien dokonać oceny dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na dzień złożenia wniosku o dopuszczenie. Tymczasem Kolegium czekało z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, wniesionego w dniu 29 marca 2012 r., do czasu rozstrzygnięcia organu odnośnie umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie umarzająca postępowanie odwoławcze wydana została w dniu [...] kwietnia 2012 r., z kolei postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie zostało wydane dzień później, czyli w dniu [...] kwietnia 2012 r. Takie działanie organu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwe, albowiem w dniu wniesienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia było w toku, ponieważ zostały wniesione odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011 r. W skardze kasacyjnej od wyroku inwestor E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzucił naruszenie art. 7, 8, 16, 77, 107 § 1 i 3, art. 127 § 3, art. 134 i 138 § 1 K.p.a., art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 29, art. 49 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Inwestor podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia został złożony w toku postępowania odwoławczego. Wszczęcie postępowania odwoławczego następuje w przypadku wniesienia przez uprawniony podmiot w terminie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 645/12 potwierdził, że nie doszło do skutecznego wniesienia odwołania przez którąkolwiek ze stron postępowania. Wyrok ten wiąże także w tej sprawie. Ponadto skarżące Stowarzyszenie nie jest uprawnione do występowania w tej sprawie, ponieważ nie wykazało, że cele statutowe uprawniałyby je do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie mogłoby ubiegać się o udział w postępowaniu tylko wówczas jeżeli zgłosiłoby swój udział w toku postępowania przed organem pierwszej instancji albo złożyło odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W tej sprawie postępowanie zostało zakończone jeszcze przed wniesieniem wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, albowiem ani to Stowarzyszenie ani żadna ze stron postępowania nie zaskarżyły skutecznie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępowaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 44 ust. 1 powołanej ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się art. 31 K.p.a. Zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostało zakończone. Udział organizacji społecznej w postępowaniu, do którego ma zastosowanie art. 44 ustawy o dostępowaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest zatem następstwem zgłoszenia stosownego żądania przez organizacje społeczną i dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu przed jego zakończeniem. Skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów. Nie wniosło też odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Okoliczność ta nie pozbawiała Stowarzyszenia prawa zgłoszenia udziału na późniejszym etapie postępowania. Odwołania od tej decyzji wnieśli bowiem H. G., Sołectwo G., mieszkańcy Sołectwa Ś., G. i G., mieszkańcy Sołectwa P., mieszkańcy Sołectwa S. oraz Sołectwo S. Stowarzyszenie skorzystało z tego prawa i zgłosiło swój udział w tym postępowaniu wnioskiem z dnia 28 marca 2012 r., na podstawie art. 44 ustawy o dostępowaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże z uwagi na to, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 29 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011 r., to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału należy uznać za prawidłowe, albowiem postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zostało zakończone. Niemożliwe jest dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które się nie toczy. Skargi mieszkańców Sołectwa Ś., G., G., P. i S. oraz Sołectwa G. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 643/12. Natomiast skarga H. G. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 641/12. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 599/13. W takich okolicznościach sprawy nie ma podstaw, aby kwestionować prawidłowość postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżone postanowienie pominął to, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań się nie toczy i nie wyjaśnił co miałoby oznaczać ponowne rozpatrywanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowanie, które zostało prawomocnie zakończone. Tym samym nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że skarga Stowarzyszenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest ostateczna decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Jednakże rację ma Sąd pierwszej instancji, że zwlekanie z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia z dnia 28 marca 2012 r. o dopuszczenia do udziału w postępowaniu do czasu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego należy ocenić szczególnie negatywnie. Jednakże okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie miał podstaw do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia, albowiem dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest możliwe tylko w jego toku. Z uwagi na usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma podstaw do rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zostało zakończone. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego Stowarzyszenia.