II OSK 599/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 641/12 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku E. Spółki z o. o. w M., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów w Ś.", zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] obręb G. i nr ew. [...] obręb Ś., gmina K. P., określając warunki wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Planowana masa przyjmowanych do zagospodarowania odpadów dla tego zakładu wynosi około 150 000 Mg rocznie. Planowane przedsięwzięcie, zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 41, pkt 45 lit. a, pkt 46, pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołania od tej decyzji wnieśli H. G., Sołectwo G., mieszkańcy Sołectwa Ś., G. i G., mieszkańcy Sołectwa P., mieszkańcy Sołectwa S. oraz Sołectwo S., podnosząc, że istnieje realne niebezpieczeństwo przywożenia odpadów z zagranicy oraz zarzucając zaniechanie poinformowania społeczności lokalnej o wiarygodności inwestora, a także wskazywano na błędy decyzji, dotyczące odległości projektowanej instalacji od zabudowań i obszarów chronionych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 29 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami wniesionymi przez: H. G., Sołectwo G., Mieszkańców Sołectw Ś., G. i G., Mieszkańców Sołectwa P., Mieszkańców Sołectwa S. oraz Sołectwo S. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnoszącym odwołanie nie przysługuje status strony postępowania, a jedynie taki podmiot może korzystać ze środków zaskarżenia. W postępowaniu, objętym zaskarżoną decyzją, krąg osób posiadających interes prawny ograniczony jest zasięgiem oddziaływania inwestycji na środowisko. Wnoszący odwołanie mieszkańcy sąsiednich w stosunku do inwestycji sołectw nie występowali jako poszczególne osoby fizyczne, a zatem nie mogli wykazać bezpośredniego wpływu zaskarżonej decyzji na ich prawa i obowiązki prawne, albowiem nie istnieje norma prawa materialnego, z której można by wywodzić interes prawny "mieszkańców sołectw". Sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy także nie ma interesu prawnego w tej sprawie, albowiem nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich, pozostających w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z których to praw można byłoby wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 k.c. Interesu prawnego w tej sprawie nie wykazała również skarżąca H. G. Należące do skarżącej nieruchomości (nr ew. [...] i [...], obręb Ś.), położone są w odległości powyżej 1720 m od obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i nie zostaną narażone na oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie to nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Skarżąca H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że argumentem podważającym jej interes prawny w tej sprawie nie może być odległość jej działek od działki przeznaczonej pod budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Ś. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika ze współwłasności działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości Ś., które ona i jej rodzina zasiedla, użytkuje i utrzymuje, a które narażone będą na negatywne oddziaływanie przedmiotowego zakładu zagospodarowania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę, podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów w Ś.". W rozumieniu art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest jedynie taka osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, albo też być obarczona powinnością określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje posiadanie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania danej inwestycji na środowisko stronami tego postępowania będą zatem – oprócz inwestora - właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oraz wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania planowanej inwestycji działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji przekraczającego ustalone prawem standardy jakości środowiska. Naruszenie prawnie chronionego interesu winno być wykazane w raporcie oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą wskazują na interes faktyczny, a nie prawny, przy czym zagrożenia, na które skarżąca wskazuje mają charakter potencjalny a nie rzeczywisty na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddziaływującego na środowisko. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w związku z art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podniosła, że dąży do ochrony swojej nieruchomości przed uciążliwościami i zagrożeniami, które niesie planowana inwestycja. Nie jest zasadnym przyjęcie, że potencjalny charakter zagrożeń, na jakie powołuje się skarżąca wyklucza jej uprawnienie do posiadania statusu strony. Sam charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przesądza o tym, że wszelkie zagrożenia związane z planowaną inwestycją są siłą rzeczy potencjalne, jako że budowa jeszcze się nie rozpoczęła. Niezasadnym jest przyznanie skarżącej jedynie statusu członka społeczeństwa, który uprawniony jest do składania uwag i wniosków. Skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jest realnie zagrożona naruszeniem jej praw poprzez planowaną inwestycję, przy czym prawa te nie muszą zawsze należeć do gałęzi prawa administracyjnego. Naruszone może zostać m.in. jej prawo własności nieruchomości poprzez różnego rodzaju immisje z terenu przedsięwzięcia w trakcie jego budowy i późniejszego funkcjonowania, a także prawa gwarantowane jej przez ustawę zasadniczą, takie jak np. prawo do ochrony zdrowia. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Przytoczone podstawy kasacyjne ograniczają się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów w Ś.", a zatem nie jest stroną w tej sprawie. Tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Przepis art. 28 K.p.a. nie określa samodzielnie, kto jest stroną postępowania. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestia, czy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki rozstrzygnięcia, które oddziałuje na sytuację prawną tej osoby, a w szczególności na jej uprawnienia i obowiązki. Ocena ta powinna odnosić się do przepisów, które określają postępowanie w danej sprawie, ale także innych przepisów, które pozostają w związku z tym postępowaniem. O tym, czy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego, wynikają dla tej osoby określone konsekwencje prawne jako następstwo prowadzonego postępowania administracyjnego i wydawanego w jego toku rozstrzygnięcia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym kryterium "interesu prawnego", z którym wiąże się przymiot bycia stroną w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego osoby, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1403/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3040/13, wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/11). W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. W skardze kasacyjnej skarżąca powołała się jedynie na art. 28 K.p.a., nie wskazała natomiast żadnego innego przepisu, z którego wywodzi swój interes prawny. Sam art. 28 K.p.a. nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego po stronie skarżącej. Bez wskazania konkretnych przepisów, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do ogólnikowych twierdzeń, że skarżąca dąży do ochrony przed uciążliwościami i zagrożeniami, które niesie planowana inwestycja, a w szczególności do obrony jej praw przed realnym zagrożeniem. W konsekwencji skarżąca nie wskazała podstaw kasacyjnych, z którymi można wiązać zarzuty, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż nie posiada ona interesu prawnego w tej sprawie prowadzi do naruszenia przepisów prawa. Nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją narusza interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Zarzut ten w istocie opiera się jedynie na twierdzeniach, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny sprawy, co jednak nie zostało powiązane ze wskazaniem o naruszenie jakich przepisów prawa chodzi. W tej sytuacji nie można przyjąć, że w podstawach kasacyjnych zakwestionowano prawidłowość oceny braku interesu prawnego skarżącej w kontekście tego, że planowana inwestycja (Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów w Ś.", zlokalizowany w odległości ponad 1720 m od nieruchomości skarżącej) narusza interes prawny skarżącej. Skarżąca nie wskazała także żadnych konkretnych przepisów, ani okoliczności faktycznych (w szczególności poprzez odwołanie się do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), z których mogłaby wywodzić swój interes prawny. W skardze kasacyjnej nie zostało wskazane na czym miałoby konkretnie polegać pogorszenie jej sytuacji prawnej w powiązaniu z przepisami będącymi źródłem jej praw. Podnoszone zarzuty dotyczyły bowiem okoliczności faktycznych, co może wskazywać na naruszenie jej interesu faktycznego. Mając na uwadze usytuowanie kwestionowanego obiektu w stosunku do nieruchomości skarżącej (w odległości ponad 1720 m od planowanej inwestycji) oraz brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które mogą określać interes prawny, nie ma wystarczających podstaw do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżącą nie wykazała, że ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Konsekwencją tego jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że podnoszone w skardze kasacyjne zarzuty nie dają podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej wyznaczonemu w ramach prawa pomocy, ponieważ w tym zakresie orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.