I OSK 1525/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1903/10 w sprawie ze skargi M. K.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 1903/10 oddalił skargę M. K.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a organ prawidłowo powołał orzeczenia dotyczące tego zagadnienia. Niewątpliwie użytkowanie wieczyste jest tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Wobec tego zarzut skargi, że użytkownicy wieczyści (będący właścicielami wyodrębnionych lokali) nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jest chybiony. Nie ma tu znaczenia, że rozstrzygnięcie dekretowe dotyczyć będzie zawsze byłego właściciela lub jego następców prawnych. Biorąc udział w postępowaniu dotyczącym tego samego gruntu dotychczasowi użytkownicy wieczyści mają bezpośrednią możliwość obrony swoich praw rzeczowych (zarówno co do prawa, jak i wysokości swoich udziałów). Założenie skarżącego, że roszczenie jego dotyczy części "nierozdysponowanej" gruntu, a wobec tego uczestnictwo współużytkowników wieczystych w niniejszym postępowaniu jest zbędne, jest o tyle niezasadne, że interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości wspólnej. Nie można bowiem wykluczyć, że wydana decyzja w postępowaniu dekretowym może naruszyć dotychczasowe udziały, a wobec tego użytkownicy wieczyści nie mając wiedzy w tej kwestii, byliby pozbawieni możliwości zwalczania takiej decyzji. Zatem prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji miał obowiązek ustalić strony postępowania, którymi, obok skarżącego, są współużytkownicy wieczyści zabudowanej nieruchomości i zawiadomić ich o wszczęciu postępowania. Zważyć bowiem należy, że organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4 k.p.a.). Organ administracji powinien więc ustalić z urzędu, które osoby są stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami prawa materialnego (art. 7 ust 2 dekretu), a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. Organ I instancji tego obowiązku nie wypełnił, a uchybienia tego nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym. Pogląd skarżącego, że pominięci w postępowaniu z wniosku dekretowego użytkownicy wieczyści mogą w przyszłości występować o wznowienie postępowania, wobec czego nie ma potrzeby powiadamiać ich o toczącym się postępowaniu, jest nie do przyjęcia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ ma obowiązek ustalić strony postępowania i zapewnić im udział w każdym jego stadium (art. 10 k.p.a.). Ponadto zasadą jest załatwianie spraw administracyjnych w postępowaniu zwykłym. Organ odwoławczy, dostrzegając wadliwości postępowania zwykłego, ma obowiązek wyprowadzić z tego konsekwencje prawne, a nie może zakładać, że wadliwe decyzje będą eliminowane w trybach nadzwyczajnych. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji bezpodstawnie dopuścił do udziału w postępowaniu podmiot nie mający interesu prawnego, tj. wspólnotę mieszkaniową. Wprawdzie, udział w postępowaniu i doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest stroną, nie kreuje jego interesu prawnego, jednakże daje takiemu podmiotowi prawo do złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu. Pogląd skarżącego, że skoro działka nr [...] jest niezabudowana, a na działce nr [A] jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to użytkownicy wieczyści nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu co do działki nr [...] jest chybiony. Wskazać trzeba, że postępowanie dotyczy dawnej działki hipotecznej nr [B], która położona jest obecnie na działkach oznaczonych nr [A] i nr [...]. Jest to jedna sprawa administracyjna rozpatrzona jedną decyzją. Wobec tego organ odwoławczy nie był uprawniony do odrębnego orzekania co do poszczególnych działek, skoro nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że wbrew intencjom skarżącego, powyższy zarzut w istocie przemawia za trafnością wydania decyzji kasacyjnej. Skargą kasacyjną z 15 lipca 2011 r., wniesioną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zaskarżono powyższy wyrok w całości i wniesiono o: 1) jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformacyjnego uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z [...] lipca 2010 r. nr [...] w zaskarżonej części (dalej: decyzja z [...] lipca 2010 r.) lub o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz 2) o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym: wpisów sądowych, kosztu sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata niebiorącego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, opłaty skarbowej od okazanego pełnomocnictwa i opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: 1. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, pomimo iż SKO wydając decyzję z [...] lipca 2010 r. naruszyło art. 28 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo że SKO wydając decyzję z [...] lipca 2010 r. naruszyło art. 28 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że SKO w ogóle nie zbadało zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu od decyzji z 17 sierpnia 2009 r., gdyż uznano, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu nakazującym powtórzyć najpierw cale postępowanie pierwszoinstancyjne. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2010 r. organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wezwać do udziału w postępowaniu właścicieli lokali wyodrębnionych, znajdujących się w budynkach posadowionych na jednej z działek wchodzących w skład gruntu dekretowego do którego roszczenie zgłasza skarżący, tj. na działce nr [A] obręb [...]. Uchylenie przez SKO decyzji Prezydenta było zgodne z żądaniem skarżącego. Jednak skarżący zarzucił organowi drugiej instancji, że ten wydał decyzję kasatoryjną w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania orzeczenia rozstrzygającego merytorycznie postępowanie wszczęte na skutek wniosku dekretowego poprzedników prawnych skarżącego. W szczególności przesłanki takie istniały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], wchodzącej w skład dawnej działki hipotecznej nr [B]. Dla działki ewidencyjnej nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr rep. KW [...]. Jest to działka niezabudowana, na której nie ustanowiono prawa użytkowania lub współużytkowania wieczystego. Dlatego też skarżący uznał, że właściciele lokali w budynkach posadowionych na działce ewid. nr [A] nie mają statusu strony w części postępowania dekretowego odnoszącej się do działki nr [...]. Z powyższym poglądem skarżącego nie zgodził się WSA w Warszawie, który stwierdził co następuje: "Pogląd skarżącego, że skoro działka nr [...] jest niezabudowana, a na działce nr [A] jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to użytkownicy wieczyści nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu co do działki [...] jest chybiony." A contrario, zdaniem WSA trafny jest pogląd, że właściciele lokali w budynkach posadowionych na działce [A] jako posiadający prawo współużytkowania wieczystego gruntu tej działki związane z ich lokalami mają również interes prawny do udziału w postępowaniu dekretowym co do niezabudowanej działki [...], a zatem są stroną takiego postępowania. Tak daleko idącego poglądu nie sformułowało nawet SKO, co potwierdza WSA, gdyż w następnym zdaniu uzasadnienia czytamy: "Otóż organ odwoławczy nie stwierdził, aby interes użytkowników wieczystych dotyczył działki niezabudowanej". W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Zatem, niedopuszczalne jest wyprowadzanie interesu prawnego z reguł postępowania administracyjnego, które to reguły jakoby nie pozwalają na odrębne potraktowanie obu działek w zakresie ustalenia podmiotów, którym przysługiwałby status strony. W kolejnych zdaniach uzasadnienia WSA stwierdza bowiem, że "Wskazać także trzeba, że postępowanie dotyczy dawnej działki hipotecznej nr [B], która położona jest obecnie na działkach oznaczonych nr [A] i nr [...]. Jest to jedna sprawa administracyjna rozpatrzona jedną decyzją. Wobec tego organ odwoławczy nie był uprawniony do odrębnego orzekania co do poszczególnych działek, skoro nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji". Trudno zgodzić się z powyższym poglądem WSA. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć ponownie całość sprawy i wyeliminować wady orzeczenia pierwszoinstancyjnego, a nie tylko odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W tym wypadku jedną z wad było objęcie przez Prezydenta jednolitą, tj. niepodzieloną na części, decyzją dekretową dwóch działek gruntu o istotnie różnym statusie materialnoprawnym. Działka nr [A] jest bowiem zabudowana budynkami, w których sprzedano dotychczasowym najemcom część lokali mieszkalnych i użytkowych, w związku z czym stali się oni współużytkownikami wieczystymi gruntu tej działki. Ponadto istnieje nierozstrzygnięty do chwili obecnej spór pomiędzy skarżącym a Prezydentem w przedmiocie spełniania przez ww. budynki warunku przewidzianego w art. 5 dekretu o gruntach warszawskich (vide wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., I OSK 1759/07). Natomiast działka ewidencyjna nr [...] jest niezabudowana i nie została obciążona żadnymi prawami na rzecz osób trzecich. Zatem SKO uchylając decyzję Prezydenta z 17 sierpnia 2009 r. powinno było jednocześnie orzec merytorycznie co do działki nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji co do działki nr [A], zwłaszcza że wcześniej już trzykrotnie SKO eliminowało z obrotu prawnego decyzje administracyjne odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiej nieruchomości hipotecznej nr [B]. Przyznanie przez organ odwoławczy, a także przez WSA, statusu strony w postępowaniu dekretowym dotyczącym działki nr [...] współużytkownikom wieczystym działki nr [A] bez wskazania normy prawa materialnego, z której można by wyprowadzić interes prawny tych podmiotów stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie, natomiast niewydanie rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego działki nr [...] w sytuacji, gdy były ku temu przesłanki, stanowi naruszenie przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. również przez jego niezastosowanie. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej gdyż przesądziły o przekazaniu całości sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszo instancyjny. W świetle opisanych powyżej naruszeń prawa sąd administracyjny powinien był uchylić decyzję SKO z [...] lipca 2010 r. w zaskarżonej części. Zatem oddalenie skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. stanowi naruszenie tego przepisu przez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie miał on zastosowania. Zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. mogło i niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę prawną oddalenia skargi. W tej sytuacji WSA powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie tego przepisu stanowiłoby podstawę prawną uwzględnienia skargi na decyzję SKO z [...] lipca 2010 r. Uzasadniając zaskarżony tu wyrok WSA nie wyjaśnił dlaczego tezę zawartą w wyroku tego Sądu z 31 maja 2005 r., I SA/Wa 599/04, zgodnie z którą "Właściciele poszczególnych lokali i współużytkownicy wieczyści gruntu mogliby być stroną postępowania administracyjnego [o ustanowienie praw wynikających z przepisów dekretu o gruntach warszawskich] jeżeli wykazaliby swój interes prawny," uznał za nierelewantną w niniejszej sprawie. W skardze na decyzję SKO z [...] lipca 2010 r. skarżący powołał tę tezę i wskazał, że użycie zwrotu "mogliby być stroną" wskazuje, że udział właścicieli lokali w postępowaniu dekretowym w charakterze strony nie jest powszechnie stosowaną normą. WSA nie odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego szczególnych okoliczności sprawy polegających na tym, że decyzje nadzorcze SKO i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdziły nieważność orzeczeń dekretowych z lat pięćdziesiątych oraz nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego w części dotyczącej budynków posadowionych na działce ewidencyjnej nr [A] jedynie w stosunku do tych udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i tych części budynków, które nie są obciążone prawami właścicieli lokali wyodrębionych. W części obciążonej prawami na rzecz właścicieli lokali ww. organy stwierdziły jedynie naruszenie prawa. Zatem ta część nieruchomości dekretowej nie może już podlegać reprywatyzacji. Sąd I instancji stojąc na stanowisku, że chybiony jest pogląd skarżącego, że użytkownicy wieczyści działki nr [A] nie mają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu dekretowym co do działki nr [...] (na której nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego) w charakterze strony, nie wskazał jednocześnie z jakiej normy prawa materialnego on sam ten interes prawny wywodzi. Powyższe braki uzasadnienia wyroku WSA z 15 kwietnia 2011 r. skarżący kwalifikuje jako niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Może to mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, gdyż istotnie ograniczyło zakres polemiki z ww. wyrokiem WSA, którą skarżący podjął w niniejszej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. 3. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym już wcześniej w orzecznictwie NSA, że: "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś gmina - właściciel gruntu - rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela" – wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., I SA/Wa 599/04 należy uznać za nieuzasadniony i odosobniony, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych począwszy od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). 4. Trafnie ustalił Sąd I instancji, że postępowanie dekretowe w rozpoznawanej sprawie dotyczy dawnej działki hipotecznej nr [B], która położona jest obecnie na działkach oznaczonych nr [A] i nr [...]. Jest to jedna sprawa administracyjna rozpatrzona jedną decyzją administracyjną organu I instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie był uprawniony do odrębnego orzekania co do poszczególnych działek dziś tworzących tą nieruchomość gruntową, skoro nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. 5. Skoro wniosek dekretowy byłych właścicieli (s. 2 akt administracyjnych) dotyczył działki hipotecznej nr [B] (zob. również orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z 10 maja 1950 r. nr PB/3576/50/U - s. 3 akt administracyjnych), to uznać należało, że współużytkownicy wieczyści w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [A] mają interes prawny i są stronami w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej obejmującego wszystkie części byłej działki hipotecznej nr [B]. 5. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, nieodpowiadające wymaganiom określonym w tym przepisie, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, musi skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W obowiązującym systemie prawa polskiego przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny użytkownika wieczystego we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących jego nieruchomości jest art. 233 k.c. Tak więc, pominięcie tej informacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.