II SA/Sz 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012r. sprawy ze skargi M. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. S. i E. S. solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144, art. 140, art. 126 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 72 ust. 4 i art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późń. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i E.S. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie wyrażenia stanowiska, iż realizacja przedsięwzięcia pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]", dla którego wydana została decyzja Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji, umorzyło postępowanie zażaleniowe. Z uzasadnienia ww. postanowienia Kolegium wynika, co następuje: Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]", którego inwestorem jest Gmina Miasto. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta, w wyniku rozpoznania wniosku Gminy Miasto złożonego na podstawie przepisu art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wyraził stanowisko w sprawie przedłużenia ważności ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując, iż realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo i nie zmieniły się warunki określone w decyzji. Zażaleniem z dnia [...] r. E. i M.S., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr, M.O., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art 106 § 1i5 Kpa, w zw. z art. 124 § 1i2Kpa oraz art. 126 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 4 ww. ustawy i poprzestanie na powtórzeniu jego treści, w sytuacji, gdy ze względu na wagę stanowiska Prezydenta Miasta wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu dla sprawy administracyjnej, dotyczącej przedłużenia okresu ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, winno ono zawierać szczegółowe uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...], umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie [...] lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b, natomiast wedle ust. 4 złożenie wniosku może nastąpić w terminie [...] lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Poddane ocenie w niniejszym postępowaniu przedsięwzięcie pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]" było przedmiotem analizy pod kątem określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację, która finał swój znalazła w decyzji Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...], a przedmiotem zaskarżonego postanowienia pozostaje wyłącznie kwestia oceny, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zaskarżone postanowienie nie zmierza do ponownej oceny zasadności wydania takiej decyzji, ani też słuszności nałożonych nią warunków realizacji przedsięwzięcia. Kwestie te zostały prawomocnie rozstrzygnięte w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, którego stronami pozostawały podmioty pozostające w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, kontrolowane zagadnienie nie wiąże się z koniecznością oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, a jedynie zmierza do wykazania, iż istnieją podstawy formalne do przedłużenia okresu obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe w sposób istotny ogranicza krąg osób mających legitymację procesową w tym konkretnym postępowaniu. W ocenie Kolegium, składającym zażalenie nie przysługiwał status strony postępowania, a jedynie taki podmiot może korzystać ze środków zaskarżenia. Jak wynika z przepisu art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zacytowany przepis określa w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, a zatem możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powyższe, jakkolwiek niezbędne dla zaistnienia podstaw do badania interesu prawnego w konkretnym postępowaniu, samo w sobie nie przesądza o zasadności uznania zgłaszającego chęć uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jako stronę tego postępowania. O takim statusie decyduje spełnienie kryteriów legitymacji procesowej, o jakich mowa w art. 28 Kpa. Stosownie do jego treści stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym należy tu odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Interes prawny, ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Przy tym cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego. Przyznanie statusu strony postępowania zmierzającego do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej, musi mieć zatem za podstawę ustalenie, czy rozstrzygnięcie o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawa lub obowiązki prawne osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania. W postępowaniu objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia krąg osób posiadających interes prawny ograniczony jest zasięgiem oddziaływania inwestycji na środowisko. Badanie rozważanego uprawnienia, w granicach zakreślonych przepisem art. 28 K.p.a., sprowadza się zatem do analizy podstaw materialnoprawnych, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, w odniesieniu do każdego z podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości pozostających w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia - oddzielnie, pod kątem rzeczywistego wpływu podejmowanej decyzji na sferę praw podmiotów pozostających w tym kręgu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, stroną postępowania jest więc wnioskodawca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie podmiot, na rzecz którego przeniesiona została ta decyzja, a ich interes prawny wynika wprost z przepisu art. 72 ust. 4 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem, wnoszący zażalenie w niniejszym postępowaniu nie mogą wskazać normy prawa materialnego zawierającej takie uprawnienie, a zatem nie mogą wykazać się interesem prawnym, koniecznym do posiadania legitymacji do kwestionowania analizowanego stanowiska. M. i E.S. reprezentowani przez radcę prawnego M.O., złożyli w dniu [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pełnomocnik skarżących zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 § 1, 126 i 28 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym umorzeniu postępowania zażaleniowego wskutek uznania, iż skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do wniesienia zażalenia z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym, ze względu na wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie pozbawienie ich możliwości ochrony swoich praw. Zdaniem pełnomocnika skarżących, ich interes prawny w rozpatrywanej sprawie znajduje oparcie w prawie własności nieruchomości, które przysługuje skarżącym i które zostało naruszone. Nieruchomości należące do skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a nawet zostały bezpodstawnie objęte zakresem tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu drugiej instancji, przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie jest kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz rozstrzygnięcie co do etapowego przebiegu realizacji przedsięwzięcia oraz pozostawania niezmiennymi warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżone postanowienie zmierza jedynie do ukonstytuowania stanu wynikającego z decyzji ostatecznej, co do której zachodzi wyłącznie potrzeba przedłużenia ważności. Stąd, krąg stron w powołanych postępowaniach nie może być tożsamy. W postępowaniu o przedłużenie terminu ważności decyzji brak zatem uzasadnienia dla ochrony interesu innych osób, niż wnioskodawca, wobec braku wpływu takiego rozstrzygnięcia na ich sferę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 270). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było, czy skarżącym przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Gminy Miasto o zajęcie stanowiska w sprawie przedłużenia ważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]". Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 394/11). Jak wynika z akt sprawy, skarżący byli stronami postępowania, w którym w dniu [...] r. zapadła decyzja Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]". Nieruchomości należące do skarżących znajdują się bowiem, co wynika z uzasadnienia skargi, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a nawet – zdaniem skarżących - zostały bezpodstawnie objęte zakresem tego przedsięwzięcia. Uznanie zatem skarżących za strony ww. postępowania oznacza, że organ administracji stwierdził, iż istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na należące do skarżących nieruchomości. Za słuszne należy więc uznać stanowisko prezentowane w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, iż osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu (obejmującym cały proces decyzyjny), poprzedzającym realizację inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09). Skoro zatem nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]", to skarżącym przysługuje przymiot strony nie tylko w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, ale również w postępowaniu mającym za przedmiot zajęcie stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji. Nie można się tym samym zgodzić ze stanowiskiem organu drugiej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby stroną postępowania w sprawie dotyczącej zajęcia stanowiska, iż realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jest wnioskodawca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie podmiot, na rzecz którego przeniesiona została ta decyzja, a ich interes prawny wynika wprost z przepisu art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późń. zm.). Stosownie do treści przepisu art. 72 ust. 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Zgodnie z ust. 4 złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4a). Mając na uwadze powyższe unormowanie oraz funkcjonujący w orzecznictwie i literaturze pogląd, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, uznać należy, że stronami w postępowaniu dotyczącym zajęcia ww. stanowiska jest zarówno strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, jak również podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, skarżącym będzie zatem przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zajęcie stanowiska w sprawie przedłużenia ważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Usytuowanie i funkcjonowanie zmodernizowanego lotniska [...]", a co za tym idzie, mieli oni prawo złożyć zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w sprawie zajęcia stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji. Powyższe wynika z faktu posiadania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania ww. przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 cytowanej ustawy.