II SA/Gd 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...], 2/ określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki z o.o. [...] w S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 31 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją ostateczną z 8 stycznia 2010 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr [....], położonej w obrębie geodezyjnym S., stanowiącej własność Sp. z o.o., na działki nr [...] i nr [...]. Zaskarżoną decyzją ustalono opłatę adiacencką w kwocie 8.337 zł, wskazując, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 55.580 zł, co wynika z operatu szacunkowego. Rada Gminy uchwałą z dnia 12 lipca 2007 r. ustaliła na 15%. stawkę opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem nieruchomości w wyniku podziału. Organ podał, że co prawda w toku postępowania strona zgłaszała zastrzeżenia co do prawidłowości operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia wysokości należnej opłaty, jednakże rzeczoznawca ustosunkował się do złożonych zastrzeżeń na piśmie, a stronie doręczono te wyjaśnienia. Ponadto strona złożyła skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych przy Ministrze Infrastruktury. Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy przytoczył przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. ). Następnie poddał ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy uznając, że jest on prawidłowy, spełnia wymagania art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oszacowanie wzrostu wartości rynkowej nastąpiło z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Rozpatrując odwołanie skarżących Kolegium uznało, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została przez organ I instancji udowodniona, tak więc istniała podstawa do nałożenia opłaty adiacenckiej. Ponadto w toku postępowania przed organem I instancji biegła, która sporządzała operat szacunkowy, odniosła się do zgłaszanych przez stronę zarzutów. Rozpoznając zarzut odwołania dotyczący braku aktualności operatu Kolegium przyznało, iż operat szacunkowy, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że rzeczoznawca potwierdzi aktualność operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie, jak wynika z całości akt sprawy rzeczoznawca majątkowy, który sporządzał operat szacunkowy pismem z 19 marca 2012 r., potwierdził aktualność wyceny sporządzonej w dniu 28 października 2010 r., podając iż mimo upływu czasu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, jak również czynników określających przedmiot i cel wyceny, nie zmieniło się również położenie i rodzaj nieruchomości oraz przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wybudowano też dodatkowych urządzeń infrastruktury technicznej. W skardze Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pierwszy podniesiony zarzut dotyczył naruszenia przez Kolegium art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy w sytuacji, gdy pojawił się nowy dokument w postaci potwierdzenia przez rzeczoznawcę aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Skarżąca zakwalifikowała powyższą okoliczność jako przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w jej przekonaniu powoduje obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie polegającym na konieczności powiadamiania strony o faktach znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.), na obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) oraz wznowieniu postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Powyżej wskazane uchybienia proceduralne uzasadniają zdaniem skarżącej uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 12 lipca 2007 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Z całości regulacji wskazanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ nastąpił podział nieruchomości na wniosek właściciela, 2/ ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.), 4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości istnienie przesłanek wymienionych w punktach: 1, 2 i 4. Decyzją ostateczną z 8 stycznia 2010 r. Wójt Gminy zatwierdził – na wniosek właściciela - projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym S., stanowiącej własność Sp. z o.o., na działki nr [...] i nr [...]. W dacie tej obowiązywała uchwała z dnia 12 lipca 2007 r. ustalająca na 15%. stawkę opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem nieruchomości w wyniku podziału. Decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 31 marca 2012 r. a więc w ciągu 3 lat od dnia 8 stycznia 2010 r. Jednakże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ściśle ze wzrostem wartości nieruchomości (przesłanka wymieniona w punkcie 3) spowodowanej takim jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja czy wielkość działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Wedle wyjaśnień biegłego wzrost taki nastąpił, ponieważ mniejsze działki są łatwiejsze w zagospodarowywaniu. W przekonaniu Sądu jest to założenie błędne.. Przy wycenie działek przeznaczonych na cele produkcyjne, składy czy bazy transportowe właśnie większe nieruchomości są bardziej pożądane pod inwestycje, a tym samym droższe. Bardziej atrakcyjne są natomiast mniejsze nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, rekreacyjne czy drobne usługi. Zatem założenie, że mniejsza powierzchnia w każdym przypadku powoduje wzrost wartości nieruchomości (pismo z 20 grudnia 2010 r. w aktach organu I instancji k. 19) nie zasługuje na aprobatę, zaś organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły w swych rozważaniach powyższą kwestię. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco taki operat ocenić, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może ograniczyć oceny operatu do przywołania w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Jednak zdaniem Sądu organy nie sprawdziły dokładnie wiarygodności tego dowodu, ponieważ zawiera on szereg nieścisłości, na które skarżąca Spółka zwracała uwagę w toku postępowania. Zgłaszała zastrzeżenia co do ustalenie wartości nieruchomości sprzed i po podziale, a przede wszystkim kwestionowała zastosowanie współczynników korygujących w metodzie porównywania parami; zarzucono także przyjęcie do analizy rynku transakcji dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi, gdy tymczasem wyceniana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę produkcyjną, składy, bazy budowlane i transportowe oraz niezagospodarowany pas drogi ekspresowej; ponadto porównywane nieruchomości mają mniejszą powierzchnie niż nieruchomość skarżącej, a cecha ta nie została skorygowana współczynnikiem. W ocenie rzeczoznawcy powierzchnia nieruchomości nie jest bowiem cechą rynku (pismo z 9 lutego 2011 r. w aktach organu I instancji) Operat budzi liczne wątpliwości. Na stronie 3 operatu wskazane jest, że poddana podziałowi działka [...] o pow. 2,7790 ha stanowi teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjną, składową, baz budowlanych i transportowych i niezagospodarowany pas drogi ekspresowej. Nowopowstała działka nr [...] o pow. 0,3014 ha położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, składową, baz budowlanych i transportowych. Przeznaczenie drugiej działki nr [...] o pow. 2,4776 ha wskazane nie zostało. Ponadto brak jest informacji o sposobie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem, czy wydzielone nowe działki mogą zostać wykorzystane pod zabudowę czy są już trwale zagospodarowane. W tym drugim przypadku szczegółowego uzasadnienia wymaga przesłanka wzrostu wartości nieruchomości, gdyż twierdzenie biegłej o potencjalnie możliwym lepszy zagospodarowaniu ze względu na strukturę powierzchniową nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z analizy typów nieruchomości przyjętych w analizie rynku wynika, że wzięto pod uwagę głównie nieruchomości rolne niezabudowane. Nie znajduje także uzasadnienia uznanie za korzystnego sąsiedztwa dla działki produkcyjnej zabudowy mieszkaniowej, szkoły czy kościoła. Nie dostrzegł biegły również, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i dojazd ma zostać zapewniony poprzez ustanowienie służebność, co wpływa na wartość tej działki. Ponadto biegły jako przyjętą do wyceny metodę wskazał podejście porównawcze metodą porównywania parami. Z przepisu § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Trudno jednak uznać za podobne do działki produkcyjnej działki rolne niezabudowane. Z przepisu § 3 rozporządzenia wynika, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Pierwsza działka przyjęta do porównania ma pow. 1362 m2, jest działką rolną jednoużytkową niezabudowaną i została sprzedana za 150 zł za m2. Druga to działka o pow. 2707 m2 o funkcji rolnej jednoużytkowej, niezabudowana i została sprzedana za 129,53 zł za m2. Trzecia działka ma pow. 1036 m2, o przeznaczeniu rolnym niezabudowanym i została sprzedana za 183,40 zł za m2. Tymczasem działka wyceniana ma powierzchnię 27790 m2. Oznacza to, że od największych z przyjętych do porównania działek wyceniana nieruchomość jest dziesięć razy większa. Tym samym trudno uchwycić tutaj podobieństwo w zakresie powierzchni. W zestawieniu analizy rynku znajdują się działki o powierzchni bardziej zbliżonej do wycenianej działki, jednak zostały one odrzucone przez biegłą, co nie znajduje wyjaśnienia w sporządzonym operacie. Ponadto wątpliwości Sądu budzi okoliczność, czy wycena nie została dokonana z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, gdyż z treści operatu widać, że rzeczoznawca w odniesieniu do każdej działki waży cechy: lokalizacja, infrastruktura, walory komunikacyjne, funkcja urbanistyczna i sąsiedztwo. A bezspornie żadna z tych cech nie uległa zmianie wskutek podziału więc wpływu na wzrost wartości mieć nie może. Zmianie uległa jedynie powierzchnia działek, jednak jak wcześniej podkreślono rzeczoznawca odrzucił powierzchnie jako cechę rynku kształtująca wartość działki, a jednocześnie wskazał, ze podział spowodował powstanie struktury ułatwiającej zagospodarowanie nieruchomości. Jest to jawna sprzeczność. Wskazać należy na jeszcze jedną niezwykle istotną wadę w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawie. Organy uznały, że to biegły powinien wyjaśnić wątpliwości co do prawidłowości operatu, gdy tymczasem za prawidłowość postępowania, rzetelność zgromadzonych dowodów i zgodne z prawem rozstrzygnięcie odpowiadają organy. W sprawie organ I instancji przyjął rolę pośrednika pomiędzy stroną skarżącą a biegłą i ograniczył swoją aktywność do przekazywania pisemnych zapytań i wyjaśnień. Podobnie bezkrytycznie do operatu odniósł się organ II instancji zapominając, że jego rola polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie jedynie na odniesieniu się do zarzutów odwołania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przez zlecenie biegłej korekty operatu szacunkowego lub zlecenie wykonania operatu przez innego biegłego, a następnie ponowną szczegółową jego ocenę. Tych ustaleń faktycznych nie może dokonywać Sąd, który kontroluje jedynie czynności dokonane przez właściwy organ. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ) należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200.