II SA/Kr 863/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 r., Nr XXI/152/2008 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 29 września 2008 r. nr XXI/152/2008 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stanowiących własność Gminy Jordanów, zarzucając jej naruszenie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2006 nr 123 poz. 858 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do wodociągów mienia komunalnego. Wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwała Rady Gminy Jordanów jest aktem prawa miejscowego albowiem posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty stałej jednorazowej za przyłączenie jednego gospodarstwa do wodociągów mienia komunalnego. Ponadto skarżący wskazał, że żaden przepis w polskim systemie prawnym nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest również powołany jako podstawa prawna uchwały art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu. Brak jest jednakże podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzania takich opłat i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Rada Gminy w Jordanowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i obciążenie Prokuratury kosztami procesu. Organ podniósł, że zaskarżona przez Prokuraturę uchwała Nr XXI/152/2008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 roku została zmieniona w roku 2010 uchwałą Nr XXXVI/305/2010 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 26 sierpnia 2010 roku. Zmieniono wówczas treść § 44 uchwały w ten sposób, że wykreślono zapis o jednorazowej opłacie za przyłączenie gospodarstwa do wodociągu. Uchwałę zmieniającą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 495 z 2010 roku, poz. 3712. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej określanej jako P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadza wprawdzie zakaz stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jednakże ograniczenie to nie odnosi się do aktów prawa miejscowego. W myśl art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator. Jak wynika z powyższego dopuszczalne było wniesienie przez Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej skargi na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 r., Nr XXI/152/2008 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów. § 44 regulaminu w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 października 2010 r. stanowił: "Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej oraz wpłata ustalonej opłaty przyłączeniowej wynoszącej 3 000,00 zł (trzy tysiące złotych)". Od 9 października 2010 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej robót" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2010 r. Nr 495 poz. 3712). Art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowi, że "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.". Ust. 2 powołanego przepisu wskazuje jakie treści powinny być zawarte w regulaminie. Żaden z wymienionych w ust. 2 punktów nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma także w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1686/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt ł SA 2793/01). Mając na uwadze powyższe należało dojść do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie powołanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.