III SA/Kr 842/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za przyłączenie do istniejących urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że opisana w punkcie pierwszym wyroku uchwała nie może być wykonana. do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustaliła opłaty za przyłączenie do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142 poz. 1591 z 2001r. z póź. zm.), art. 24 pkt. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72 poz. 747) oraz § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127 poz. 886). Ustalona została tym samym opłata za przyłączenie się do istniejącej sieci wodociągowej w wysokości 1.000 zł + VAT w ramach której dokonuje się uzgodnień projektu i techniczny odbiór przyłącza, jak również opłata za przyłączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej w wysokości 1.500 zł + VAT w ramach której dokonuje się uzgodnień projektu i techniczny odbiór przyłącza. Wojewoda wniósł w dniu 24 sierpnia 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu wskazał, iż uchwała ta w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny. Podkreślone zostało bowiem, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.) przesądza, że rada gminy może podjąć jedynie uchwałę o zatwierdzeniu taryfy. Gmina, która prowadzi faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków (poprzez Urząd Miasta i Gminy - jak w przypadku Gminy ) jest traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy i przez to jest też uprawniona do określania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy. Taryfy te powinny zostać przedłożone do zatwierdzenia radzie gminy stosownie do wymogów art. 24 cyt. ustawy. Organ nadzoru zaznaczył także, iż pierwszą czynnością związaną z procedurą podjęcia tego typu uchwały powinno być określenie taryf na jeden rok czasu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w tym przypadku Gminę), zaś kolejnym etapem jest zatwierdzenie tak określonych taryf przez Radę Gminy, po ich przedłożeniu do zatwierdzenia i sprawdzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Następnie wprowadzone taryfy podlegają ogłoszeniu. Organ wskazał także, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiąca szczegółową i wyczerpującą regulację przedmiotowej kwestii, ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji zatwierdzenia przedłożonych taryf, nie zaś do ustalenia cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wskazany został również § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf wzoru wniosku o zatwierdzenie oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). W opinii organu nie może on bowiem stanowić podstawy prawnej podjętych przez Radę Miasta i Gminy regulacji. Zdaniem Wojewody zapis ten stanowi, że taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, a wnikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Rada gminy stosownie zaś do art. 19 ust. 1 tej ustawy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci, i nie ma podstaw prawnych do wprowadzania dodatkowych opłat o charakterze publiczno-prawnym jako warunku korzystania z sieci wodociągowej, które w istocie stanowią wprowadzoną bez podstawy prawnej daninę publicznoprawną. Rada Gminy może, w drodze uchwały, co najwyżej określić zakres dobrowolnej partycypacji finansowej mieszkańców w budowie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, względnie może ustalać opłaty za usługę przyłączenia dokonywaną "siłami" gminy, natomiast nie może obligować mieszkańców do zawierania przedmiotowych umów. Tym samym, wywodzi organ, wzmiankowana usługa nie może być obligatoryjna w tym znaczeniu, że potencjalny nabywca nie mógłby przy przyłączeniu skorzystać z pomocy innego fachowego podmiotu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, iż uchwała została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, a to art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zdaniem Rady zarzut w rezultacie sprowadza się do zakwestionowana nazewnictwa sentencji zaskarżonej uchwały. Znaczenie prawne zaś ma nie nazwa jaką posługuje się uchwałodawca, lecz treść uchwały i przytoczone przepisy prawne stanowiące jej podstawę prawną. Organ interpretując podjętą uchwałę stwierdził, iż wprowadzone zostały jedynie dodatkowe opłaty o charakterze publicznoprawnym. Rada zatwierdziła stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rada wyjaśniła także, iż w uchwale z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad realizacji inwestycji kanalizacji gospodarstw domowych na terenie gminy i udziału mieszkańców gminy w budowie urządzeń komunalnych i kanalizacji, nie nałożono na odbiorców usług bezwzględnego obowiązku zapłaty określonej w niej sumy pieniężnej. Akt ten stanowi jedynie podstawę do zawierania stosownej umowy cywilnoprawnej pomiędzy gminą a jej mieszkańcem. W sytuacji gdy mieszkaniec nie skorzystał z dobrodziejstwa powyższej uchwały i nie podpisał stosownej umowy, wówczas zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązkiem odbiorcy usług jest wykonanie przyłączy sieci oraz uiszczenia na rzecz gminy taryfy wynikającej z § 5 pkt 7 w/w rozporządzenia w stawce określonej zaskarżoną uchwałą za przeprowadzenie tzw. prób technicznych przyłącza. Uchwałą z dnia [...] [...] Rada Miejska uchyliła zaskarżoną uchwałę. W dniu [...] Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...], którym stwierdził nieważność uchwały z dnia [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.). Tym samym wyeliminowano ze skutkiem ex tunc uchwałę w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne w dniu 7.10.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie sądu przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale Rady Miejskiej obowiązkowe opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, iż jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepisy ust. 2 ww. artykułu stanowią, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 roku (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu w/w. wyroku, iż: "Wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest na pewno art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. W tych okolicznościach nie budzi najmniejszej wątpliwości fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar podłączenia się do sieci wodociągowej. We wskazanym przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Mimo, iż wskazuje się w tym przepisie na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. Obowiązująca ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747), stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy zaś stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Podnieść należy także, iż wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 roku, nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 roku, I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 roku, II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143 -148). Podsumowując Sąd uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były w pełni zasadne, ponieważ ani z art. 24 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też z przepisu innej ustawy, nie wynika upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O braku możliwości wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.