II SAB/Ke 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi B.M. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku B. M. z dnia 22 czerwca 2012r. (data wpływu do organu 27 czerwca 2012r.) o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej: liczby zatrudnionych w poszczególnych latach tj.: 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2012 roku w Urzędzie Gminy w K., liczby zatrudnionych imiennie na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz B.M. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 czerwca 2012r., skierowanym do Wójta Gminy K., B. M., powołując się na art. 5 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001r. nr 112 poz. 1198) oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej wniósł o: - udostępnienie i przesłanie mu informacji publicznej związanej z wydaniem kserokopii kart wynagrodzeń pracowników samorządowych w gminie K. za okres lat 2010, 2011 i I półrocze 2012r., w tym m. in. wójta gminy, jego zastępcy, sekretarza gminy i pozostałych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K., - podanie imiennie liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K. na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie - w poszczególnych latach od 2006r. do 2012r. W uzasadnieniu wskazano na znaczny wzrost wydatków na wynagrodzenia w latach z 1.729.506 zł w 2006r. do 2.498.614 zł w 2011r. – których zasadność wnioskodawca kwestionuje. Pismem z dnia 9 lipca 2012r. organ poinformował B. M. o braku możliwości udzielenia żądanej informacji publicznej, gdyż imienne kartoteki wynagrodzeń oprócz wysokości wynagrodzeń brutto, zawierają także inne dane, podlegające ochronie danych osobowych (PESEL, NIP, imię i nazwisko rodziców pracownika, datę urodzenia, miejsce zamieszkania, stanowisko służbowe, wymiar etatu, wysokość składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, indywidualne, wysokość zaliczki na podatek dochodowy oraz potrącenia komornicze, bankowe oraz na kasę zapomogowo-pożyczkową). Z powyższych względów istnieje konieczność dokonania przetworzenia żądanej informacji, przez m.in. usuwanie danych chronionych prawem, a zatem brak jest możliwości udostępnienia informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 ww. ustawy). Wskazano ponadto na zawarte w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, co odnosi się do wniosku o udostępnienie kart wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy, którzy nie są funkcjonariuszami publicznymi, nie pełnią w związku z tym funkcji publicznych. Posiadany przez te osoby zakres uprawnień nie pozwala na samodzielne kształtowanie treści wykonywanych zadań i podejmowania decyzji. Informacja w postaci skserowanych kart wynagrodzeń nie jest więc informacją publiczną, nie może zatem zostać udzielona przez organ. Odnośnie żądania wskazania liczby osób zatrudnionych w poszczególnych latach wskazano, że zgodnie z ww. ustawą informacja taka nie może zostać udzielona w żądanej formie, gdyż wymaga to usunięcia danych osobowych i przetworzenia dokumentacji źródłowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. M. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy K. do rozpatrzenia opisanego powyżej wniosku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Udzielona odpowiedź świadczy bowiem, zdaniem skarżącego, o bezczynności organu, gdyż nie udzielono mu żądanej informacji, ani nie wydano w terminie ustawowym decyzji, postanowienia, względnie innego aktu prawnego w przedmiotowej sprawie. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Taki też charakter mają dane dotyczące wynagrodzeń pracowników samorządu gminnego – wójta, jego zastępcy czy też kierownika jednostki organizacyjnej gminy. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, gdyż wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w niniejszej sprawie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazując na fakt, iż w żądanej przez wnioskodawcę formie nie może udostępniać żądanych informacji. Organ dodał ponadto, że skarżący wielokrotnie korzystał i korzysta z prawa do żądania udzielenia mu informacji publicznej, co jest jego uprawnieniem, jednak powoduje dodatkowe obciążenie obowiązkami osób, które muszą przygotować materiały, niezależnie od innych czynności wynikających z zakresu obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, a w części podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Podkreślić przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy powołać się na ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r. o sygn. akt II SAB/Wa 1/06, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rezultacie uznać należy, że skarga B. M. jest dopuszczalna. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2012r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej polegającej na: 1. wydaniu kserokopii kart wynagrodzeń pracowników samorządowych w gminie K. za okres lat 2010, 2011 i I półrocze 2012r., w tym m. in. wójta gminy, jego zastępcy, sekretarza gminy i pozostałych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K., 2. podaniu imiennie liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K. na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie – w poszczególnych latach od 2006r. do 2012r. W związku z tak sformułowanym żądaniem rolą Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, czy też nie. Niezbędne jest przy tym rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się B. M., stanowią informację publiczną – jako że charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika bowiem z ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001r. nr 112 poz. 1198), zwanej dalej ustawą, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w zależności od ww. okoliczności – zobowiązany jest: - udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź - wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Ostatni z cyt. przepisów stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W tym miejscu, odnosząc się do żądania zawartego w ww. pkt I dotyczącym wniosku skarżącego, podnieść trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005r., sygn. akt: II SAB/Wa 154/05, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż w piśmie z dnia 9 lipca 2012r. Wójt Gminy K. poinformował B.a M.ego o braku możliwości udzielenia żądanej informacji publicznej we wskazanej we wniosku formie – to jest poprzez przesłanie kserokopii kart wynagrodzeń wszystkich pracowników Urzędu Gminy K.. Uzasadniono to potrzebą rozróżnienia tych pracowników na osoby pełniące funkcje publiczne i pozostałe, które nie są funkcjonariuszami publicznymi, nie pełnią w związku z tym funkcji publicznych. Posiadany przez te osoby zakres uprawnień nie pozwala bowiem na samodzielne kształtowanie treści wykonywanych zadań i podejmowania decyzji. Stronie przesłano przy tym wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W rezultacie – wobec powyższego – uznać należy, że organ, działając zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powiadomił pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z jego wnioskiem i wskazał w odniesieniu do których pracowników i jakich danych może zostać udostępniona informacja publiczna. Przechodząc do analizy argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na wniosek skarżącego niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia kart przychodów (nazywanych przez skarżącego kartami wynagrodzeń), które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. nr 144, poz. 930, ze zm.) obowiązani są prowadzić podatnicy dokonujący pracownikom wypłat należności ze stosunku pracy. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie prowadzenia kart przychodów (Dz. U. nr 219, poz. 1839) karty przychodów powinny zawierać co najmniej następujące dane: 1) imię i nazwisko pracownika; 2) Numer Identyfikacji Podatkowej pracownika; 3) numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) pracownika; 4) kwotę osiągniętych w danym miesiącu przychodów w gotówce i w naturze; 5) koszty uzyskania przychodu; 6) potrącone przez płatnika w danym miesiącu kwoty składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych; 7) dochód osiągnięty w danym miesiącu; 8) dochód narastająco od początku roku; 9) kwotę zaliczki na podatek dochodowy, obliczonej zgodnie z przepisami o podatku dochodowym od osób fizycznych; 10) kwotę składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym; 11) kwotę należnej zaliczki na podatek dochodowy; 12) datę przekazania zaliczki. W tym miejscu podkreślić trzeba, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie cyt. przepisu). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację o majątku publicznym, której udostępnienia można się domagać na zasadach określonych w powołanej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. akt I OSK 145/11, LEX nr 1095669, Rzeczpospolita PCD 2011/99/1). Jednocześnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mając na względzie cyt. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, należy dokonać rozróżnienia na osoby pełniące funkcje publiczne oraz pozostałych zatrudnionych w Urzędzie Gminy K.. Posiłkując się przykładowo w tym zakresie – wobec braku odpowiedniej definicji legalnej tego pojęcia w ustawie – jego znaczeniem przyjętym na gruncie Kodeksu karnego (art. 115 § 19 k.k.). wskazać trzeba, że osobą pełniącą funkcje publiczne, jest "funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową". W rezultacie nie każda sprawowana funkcja w podmiotach publicznych jest "funkcją publiczną". W piśmiennictwie wskazuje się, że czynności usługowe – nawet jeśli wykazują formalny związek (działalność w strukturze organu władzy publicznej) z władzą publiczną, to nie wykazują w wymiarze materialnym – co do zasady – związków ze sprawowaniem władztwa lub wykonywania innych zadań publicznych. Jednocześnie umieszczenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP osób pełniących funkcje publiczne można tłumaczyć troską o dostęp do wiedzy o osobach, które mogą w granicach swych kompetencji oddziaływać na sferę praw, wolności i obowiązków jednostki. Źródłem tych kompetencji jest określone stanowisko w organie władzy publicznej, z którym przepisy wiążą możliwość określonego działania publicznego. Natomiast jeśli ta działalność pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, to nie ma już potrzeby powszechnej informacji na ten temat (por. Michał Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna 2008, R. i M. Taradejna, Dostęp do informacji publicznej a prawna ochrona informacji dotyczących działalności gospodarczej, społecznej i zawodowej oraz życia prywatnego, Toruń 2003, s. 227). W piśmiennictwie wskazuje się także na konieczność wykonywania przez osoby pełniące funkcję publiczną pracy, obowiązków, pozostawanie na stanowisku pracy związanym z jakimś urzędem, instytucją, której działalność ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, ma charakter ogólny, nieprywatny, jak również okoliczność, że osobie pełniącej funkcję publiczną musi służyć określony zakres "władzy". Pozycja takiej osoby w hierarchii służbowej uprawnia ją do wpływania na proces podejmowania decyzji rozumianych w kontekście rozstrzygania spraw. Poza tym, osobą pełniącą funkcję publiczną jest również osoba niepowiązana służbowym stosunkiem pracy z podmiotami wykonującymi władzę publiczną, której działania, podejmowane na podstawie przepisu prawa publicznego, wywołują skutki w sferze publicznej (por. E. Jarzęcka-Siwik "Prawne instrumenty zapobiegania korupcji" Warszawa: Biuletyn Informacyjny NIK "Kontrola Państwowa", nr 2, marzec - kwiecień 2006). Mając na względzie powyższe brak jest podstaw by, w tym stanie faktycznym tej sprawy, uznać istnienie po stronie Wójta Gminy K. stanu bezczynność w zakresie odpowiedzi na opisaną powyżej w pkt I część wniosku. Co się zaś tyczy żądania B. M. w zakresie podania imiennie liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K. na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie – w poszczególnych latach od 2006r. do 2012r. – stwierdzić trzeba, że dane te mają charakter informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy – czego organ nie kwestionuje. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną – stanowiącą sumę informacji prostych – jako że uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia żądanego wykazu jest znaczna i angażuje po stronie organu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011r. o sygn. akt I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). Opisany stan faktyczny jest istotny o tyle, że wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – co wynika art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Fakt, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, która jest warunkiem uzyskania informacji publicznej przetworzonej: czy jej uzyskanie jest istotne dla interesu publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011r. o sygn. akt I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązany do wykazania braku u wnioskodawcy przesłanki ustawowej koniecznej do udzielenia tej informacji przetworzonej. W sytuacji gdy wnioskodawca nie wykaże po wezwaniu szczególnego interesu publicznego dla jej udzielenia – podmiot zobowiązany powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy odmawiającą udzielenia informacji, w jej uzasadnieniu wykazać brak interesu o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ( por. ww. wyrok NSA). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. okoliczności tych nie uwzględnił, ograniczając się do wskazania wnioskodawcy – w piśmie z dnia 9 lipca 2012r. – że "informacja taka nie może zostać udzielona we wskazanej przez Pana formie, gdyż wymaga m. in. usunięcia danych osobowych i przetworzenia dokumentacji źródłowej". Skoro zatem organ uznaje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, to zobowiązany był uwzględnić ww. okoliczności, czego nie uczynił. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden związek pomiędzy art. 3 ust. 1 pkt 1 a art. 14 ust. 2 ustawy. Ostatni z powołanych przepisów – na podstawie którego organ wskazuje za pomocą pisma informacyjnego inny niż opisany we wniosku sposób lub formę jego udostępnienia – może być interpretowany jako podstawa do odmowy udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych – nie zaś prawnych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, dotyczącego podania imiennie liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w K. na pełnych etatach, na umowę zlecenia, bądź na innej podstawie – w poszczególnych latach od 2006r. do 2012r. Podkreślić przy tym trzeba, że o odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej można orzec wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy) – w przypadku, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011r. o sygn. akt II SAB/Wa 22/11, LEX nr 994264) lub zgłoszone żądanie związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r. o sygn. akt I OSK 1365/11, M. Prawn. 2011/23/1242). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.