II GSK 24/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2154/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 11 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2154/12, odrzucił skargę A. S. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. A. S. (dalej: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) informujące o odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) wnioskodawcom zagwarantowano prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę w sytuacji wskazanej w tym przepisie, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeżeli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Zatem wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji podniósł, że określony w tym przepisie termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pismo ARiMR z dnia [...] maja 2012 r., informujące o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych zostało doręczone skarżącej w dniu 6 czerwca 2012 r. Strona wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w dniu 19 czerwca 2012 r. Organ rozpatrzył powyższe wezwanie i pismem z 30 sierpnia 2012 r. udzielił na nie odpowiedzi, która została doręczona stronie w dniu 4 września 2012 r., czyli po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W związku z zaistniałymi w sprawie okolicznościami, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca powinna była wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj, do dnia 20 sierpnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że A. S. skargę na pismo organu wniosła w dniu 16 sierpnia 2012 r., jednakże – pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym piśmie – zaadresowała ją i nadała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., (co wynika z koperty, w której przesłano skargę – karta akt sądowych 7). Zdaniem Sądu I instancji, dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. (w niniejszej sprawie 16 sierpnia 2012 r.). Termin do wniesienia skargi jest zachowany jedynie wówczas, gdy niewłaściwy organ, do którego skargę złożono, przekaże ją organowi wskazanemu w art. 54 § 1 p.p.s.a. przed upływem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarga przekazana przez Sąd zgodnie z właściwością, wpłynęła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 21 sierpnia 2012 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia skargi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła A. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, pomimo że została ona wniesiona w terminie; 2. naruszenie przepisu art. 45 Konstytucji RP poprzez ograniczenie skarżącej prawa do sądu; Sąd odrzucając skargę zastosował środek zupełnie nieadekwatny do zaistniałego uchybienia. Skarżąca została pozbawiona prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc do obrony własnych interesów, z całkowicie nieistotnego powodu (naruszenie zasad proporcjonalności). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle art. 54 § 1 p.p.s.a. skargi nie wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego, lecz należy to uczynić za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, wobec czego o zachowaniu terminu przesądza dzień wniesienia skargi do odpowiedniego organu administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w dniu 15 sierpnia 2012 r. wniosła skargę bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wskazała przy tym, że z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, iż "skarga została przekazana przez Sąd zgodnie z właściwością, wpłynęła do ARiMR w dniu 21 sierpnia 2012 r.". W świetle przedstawionych okoliczności strona skarżąca stwierdziła, że zasady logiki i doświadczenie życiowe wskazują, iż Sąd nadał skargę wcześniej, najdalej 20 sierpnia 2012 r. W praktyce nie jest bowiem możliwe, aby przesyłka została odebrana w ten sam dzień, w jaki została nadana u operatora pocztowego. Przyjmując zatem, że Sąd nadał przesyłkę najpóźniej 20 sierpnia 2012 r. (bowiem 21 sierpnia 2012r., to data odbioru przesyłki przez ARiMR), strona twierdzi, że skarga została wniesiona w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji słusznie przyjął w swoich ustaleniach, że prawo do zaskarżenia pisma o odmowie przyznania pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności, o których mowa w tym przepisie, są bowiem aktami niemającymi charakteru decyzji bądź postanowienia, podejmowanymi w sprawach indywidualnych o publicznoprawnym charakterze. Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innych czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 powołanej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu 19 czerwca 2012 r. (karta akt administracyjnych: 500), organ zaś udzielił odpowiedzi pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. (karta akt administracyjnych: 582), doręczonym skarżącej w dniu 4 września 2012 r., a zatem już po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Skarga A. S. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jako wniesiona z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie ma aspekt czasowy zaistniałych zdarzeń, rodzących skutki prawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trzeba zwrócić uwagę, że w dniu wysłania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. w dniu 19 czerwca 2012 r., rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na pismo ARiMR z dnia [...] maja 2012 r., a upłynął on bezskutecznie w dniu 20 sierpnia 2012 r. Co istotne, w piśmie ARiMR z [...] maja 2012 r. skarżąca została prawidłowo pouczona o sposobie i terminie zaskarżenia tego pisma, a zatem o tym, że skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Prezesa ARiMR w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli odpowiedzi takiej nie udzielono, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. W przypadku zatem wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 – 3 p.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie SN z 14 listopada 1973 r., II CZ 183/73, OSPiKA 1974, nr 5, poz. 97 i uchwała SN z 11 grudnia 1984 r., III AZP 7/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 109, tak też w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knyszak – Molczyk. M. Romańska, Warszawa 2008, str. 283 i 284). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności oraz zaprezentowanego stanowiska judykatury i doktryny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi na pismo ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. Poza sporem skarga A. S. została nadana w placówce pocztowej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w dniu 16 sierpnia 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie – karta akt sądowych: 7) - zatem z pominięciem pośrednictwa organu, którego akt podlegał zaskarżeniu. Skoro sąd administracyjny przekazał skargę według właściwości do organu w dniu 21 sierpnia 2012 r. - co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta akt sądowych:16) - przekazanie skargi do organu właściwego w tej dacie nastąpiło po upływie ustawowego terminu, którego koniec przypadał na dzień 20 sierpnia 2012 r. Wobec przekroczenia przez skarżącą – we wskazanych okolicznościach –maksymalnego terminu do wniesienia skargi, należało zatem uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym również zarzut art. 45 Konstytucji RP, zgodnie z którym strona ma zagwarantowane prawo do sądu. Odrzucenie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło wyłącznie wskutek uchybienia samej skarżącej, wobec czego nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pozbawił ją konstytucyjnego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.