II OSK 958/13

Dnia 16 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2037/12 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2037/12, uwzględniając skargę S. Z. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające jej postanowienie Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2012 r., dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żagańskiego z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że Starosta Żagański decyzją z [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółka z o.o. w Z. pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia w miejscowości W. przy ul. Z. na działkach nr [...] oraz [...]. Podaniem z 28 lutego 2012 r. skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności tej decyzji. W podaniu tym skarżąca twierdziła, że jest współwłaścicielką nieruchomości – działki nr [...], przy której przebiega przebudowywany gazociąg w taki sposób, iż "trasa gazociągu faktycznie styka się z granicą tej działki". Wojewoda Lubuski postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Organ administracji przyjął – jak wynika z uzasadnienia postanowienia – że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że skarżąca posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] i w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żagańskiego z [...] listopada 2011 r. twierdziła, że usytuowanie gazociągu utrudni jej ogrodzenie tych działek. Jednakże gazociąg, którego dotyczy decyzja Starosty Żagańskiego, nie przebiega przez działki skarżącej. Na odcinku sąsiadującym z tymi nieruchomościami przebiega pod drogą. Organ administracji wyjaśnił przy tym, że z projektu budowlanego wynika, iż gazociąg ma przebiegać w odległości od 0,5 do 1,5 m od granicy działki nr [...], zaś jego odległość od granicy działki nr [...] jest jeszcze większa. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone na okres eksploatacji gazociągu strefy kontrolne, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w których nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz podejmować innej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu, przy czym, zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, szerokość stref kontrolnych dla gazociągu niskiego i średniego ciśnienia wynosi 1 m. To wszystko, w ocenie organu, uzasadnia przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ administracji zaznaczył przy tym, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z zagospodarowaniem działki skarżącej, w szczególności nie uniemożliwia ogrodzenia tej działki. Rozpoznając zażalenie skarżącej na to postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. postanowienie tego organu administracji utrzymał w mocy. Uzasadniając uwzględnienie skargi skarżącej Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Wynika to z art. 61a k.p.a., w którym stanowi się, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, to jest, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Taka odmowa nie jest możliwa kiedy ustalenie, czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oparte na art. 61a k.p.a., wywiodły z obszernej analizy materiału dowodowego w sprawie oraz przepisów prawa, mianowicie warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać inwestycja, której dotyczyła decyzja Starosta Żagańskiego z [...] listopada 2011 r. Postępowanie w takim zakresie nie było dopuszczalne bez jego uprzedniego wszczęcia. Postępowanie wszczęte i przeprowadzone, z poszanowaniem właściwych jemu zasad procesowych wynikających z przepisów k.p.a., może zakończyć się ustaleniem braku przymiotu strony u wnoszącego o jego wszczęcie, co uzasadnia umorzenie tego postępowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz że przymiot strony, w niniejszym postępowaniu, powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać li tylko z analizy dochowania odległości inwestycji, wynikających z przepisów w zakresie warunków technicznych, jakim ta powinna odpowiadać. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Ponadto, nie tylko naruszenie norm prawa administracyjnego może uzasadniać zarzut dotyczący ustalenia zakresu obszaru oddziaływania nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skargę kasacyjną oparł na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które miało polegać na przyjęciu, że organ administracji dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinien badać interes prawny skarżącej, a więc czy jest stroną tego postępowania i czy w związku z tym jest uprawniona do złożenia podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powołanych przepisów organ administracji miał prawo rozstrzygnąć o tym czy skarżąca ma interes prawny przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 61a § 1 k.p.a. wprost wskazano, iż w razie wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego nie wynika – jak wskazano – że takie postanowienie wydaje się tylko wtedy, gdy to, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania jest oczywiste. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował też stanowisko, według którego jeżeli ustalenie czy wnoszący podanie ma interes prawny wymaga podjęcia czynności, to mogą one być podjęte wyłącznie w toku postępowania i jeżeli w ich wyniku zostanie ustalone, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu administracji art. 61a § 1 k.p.a. obejmuje zarówno takie sytuacje, w których w celu ustalenia interesu prawnego wnoszącego podanie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jak i sytuacje, w których brak interesu prawnego wynikał będzie wprost z podania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze sposobu przytoczenia podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej wynika, że w istocie dotyczy ona zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Znaczenie tego przepisu nie jest jasne. Przede wszystkim można go odczytywać literalnie, jak proponuje się w skardze kasacyjnej, i przyjmować, że w każdym przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy jest to oczywiste, czy też wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Można też doszukiwać się w nim treści, które wprost nie zostały w tym przepisie wyrażone, mianowicie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać tylko wtedy, gdy to, iż żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony postępowania administracyjnego jest oczywiste, zaś jeżeli nie jest to oczywiste i w związku z tym wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc tym samym wszczęcia postępowania administracyjnego, to następnie w razie ustalenia, że jednak mimo wszystko żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego, należy wydać decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania. Ten drugi sposób wykładni przyjmuje w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji. W ocenie Sądu drugiej instancji rozstrzygnięcie o tym, który z tych dwóch sposobów wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy przyjąć, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że z punktu widzenia wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zarysowany dylemat nie ma istotnego znaczenia. Tak czy inaczej postępowanie, którego wszczęcia żąda, przeprowadzone nie zostanie. W rozpoznawanej sprawie polega to na tym, że niezależnie od tego, czy organ administracji wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, czy też umorzy takie postępowanie, to i tak nie zostanie przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym dojdzie do oceny, czy decyzja administracyjna jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność. Oczywiście to jest tylko jeden aspekt wykładni art. 61a § 1 k.p.a. z punktu widzenia ochrony interesu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Znacznie bardziej istotne jest to, czy przyjęcie jednego z dwóch proponowanych sposobów rozumienia tego przepisu, będzie miało istotny wpływ na poziom gwarancji procesowych podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Otóż w ocenie NSA jest możliwe takie rozumienie art. 61a § 1 k.p.a., które pozwoli na pełną realizację uprawnień procesowych. Po pierwsze, już z art. 61a § 2 k.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenia, oczywiście – jak należy przyjąć – przede wszystkim temu, kogo ono najbardziej dotyczy, czyli wnoszącemu o wszczęcie postępowania administracyjnego. W razie wydania decyzji o umorzeniu postępowania będzie temu podmiotowi służyło odwołanie. W obu przypadkach powoduje to, że zachowane będzie też prawo do sądu. Po drugie, należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadza poprzez dodanie art. 61a § 1 k.p.a. rodzaj wstępnego postępowania, nie regulując szczegółów tego postępowania, to należy do niego stosować przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a więc także te, które są przejawem gwarancji procesowych. Jeżeli więc rozstrzygnięcie o tym, czy podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną nie jest oczywiste i wymaga w związku z tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to należy wnoszącemu takie podanie zapewnić czynny udział w tym postępowaniu wyjaśniającym, ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc m.in. spełnieniem wymogów, o których mowa w art. 79 i art. 81 k.p.a. Sąd zdaje sobie sprawę, że powołane przykładowo art. 79 i art. 81 k.p.a. mówią o prawach strony. To zaś może być podstawą zarzutu o braku logiki w przedstawionym rozumowaniu, gdyż w postępowaniu wstępnym rozstrzyga się o tym, że określony podmiot nie jest stroną, a więc te przepisy nie do niego są skierowane. Jednakże na taki brak logiki zdecydował się sam ustawodawca, który w art. 61a § 2 k.p.a. przyznał prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak należy przyjąć, podmiotowi, co do którego organ administracji uważa, że nie jest stroną. Zażalenie zaś, stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., służy tylko stronie. Powyższe stanowi istotny argument sprzeciwiający się odstąpieniu od literalnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. Taka reguła wykładni jest bowiem pierwszą, którą należy zastosować, i od której można odstąpić, gdy pojawiają się istotne ku temu powody. Jak widać, nie ma istotnych powodów, aby odstąpić od wykładni literalnej powołanego przepisu, w szczególności z uwagi na ochronę uprawnień procesowych podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd drugiej instancji nie podziela zatem sposobu wykładni i, co za tym idzie, zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Mimo tego jednakże brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował wprawdzie błędne stanowisko organów administracji, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie ma jedynie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jednocześnie jednak słusznie stwierdził, że ocena czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może ograniczać się tylko do analizy zachowania odległości inwestycji do nieruchomości sąsiednich. Zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (tak w wyroku NSA z 2 marca 2007 r., sygnatura akt II OSK 462/06). Występuje też stanowisko odmienne, mianowicie takie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku NSA z 20 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1774/09). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie można wykluczyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Może być przecież tak, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Istotny jest też charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w porównaniu z postępowaniem, w którym wydano decyzję podlagającą weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie. Na ten temat ogólnie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 17 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II OPS 1/12. Przede wszystkim stwierdził, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym, za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Ponadto przyjął, że uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza, że przedmiotu postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej oraz że przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż błędne było ograniczenie przy ich wydaniu oceny legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena ta powinna być dokonana także w kontekście art. 28 k.p.a. Z tych przyczyn NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.