III SA/Wr 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2011r. skarżący zwrócił się do Starosty G. o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu marki [...]. Jako podstawę roszczenia wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia [...]r. Starosta, stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 i art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 70 i art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. przy pierwszej rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zapłata przez skarżącego w 2005 r. kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, ze. zm.), które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Następnie wyjaśnił, iż począwszy od 1 stycznia 2010 r. opłata za kartę pojazdu została zaliczona do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W związku z tym, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu należało zakwalifikować odpowiednio jako wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego organ uznał, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego tj. z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odnosząc się do sprawy skarżącego organ przyjął, że skoro zapłata za kartę pojazdu nastąpiła w 2005 r. to pięcioletni okres przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Złożenie zatem wniosku przez skarżącego o jej zwrot w dniu [...] marca 2011r. nastąpiło po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. W związku z tym postępowanie wywołane tym wnioskiem nie może się toczyć i jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wniósł o zasądzenie od Starosty kwoty 425zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Decyzją z dnia [...]r. r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając wyrażone w nim stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że zwracając się z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu opierał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r. Wniósł więc o zasądzenie od organu kwoty 425 zł z należnymi odsetkami stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną kwotą 500 zł a kwotą 75 zł wynikającą z obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 54 § 1 ustawy. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, skargę do Sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Należy to uczynić w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. W świetle art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. uchybienie terminowi pociąga za sobą konsekwencję w postaci odrzucenia skargi. Skarżący został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zapadła w jego sprawie w dniu [...] r. i została doręczona w dniu [...] r., co dokumentuje zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki. Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem [...] r. Natomiast w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło pismo skierowane do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu zatytułowane jako pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym. Pismo to Starosta pismem z dnia [...] r. przekazał do Sądu, który pismem z dnia [...] r. przekazał pismo skarżącego z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako skargę na decyzję z dnia [...] r. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności wskazują, że skarga została wniesiona z przekroczeniem 30 dniowego terminu i na zasadzie art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Rozpoznając skargę, Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność jej wniesienia ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy określają tryb i terminy do wniesienia skargi. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Problem pojawia się jednak w przypadku, gdy strona, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wniosła skargę do sądu z pominięciem właściwego organu. Ustawa milczy bowiem w tym przedmiocie. Obecnie, nie ulega wątpliwości, że skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu powinna być przez sąd ten odesłana właściwemu organowi. Choć obowiązek ten nie jest wyraźnie wyartykułowany w żadnym z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego (na tle podobnych procedurze sądowadministracyjnej uregulowań odnośnie składania środków odwoławczych w postępowaniu cywilnym) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie opowiedziało się za takim właśnie stanowiskiem. Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (patrz. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103). Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 26 września 2012 r. (sygn.. akt II GZ 330/12) "na możliwość odrzucenia zażalenia z powodu naruszenia obowiązku zachowania warunków formalnych przy wniesieniu środka zaskarżenia należy patrzeć także przez pryzmat prawa do sądu, którego ta stanowi usprawiedliwione ograniczenie (por. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Obowiązek ten musi być jednak interpretowany w duchu zasady proporcjonalności (por. P. Hofmański, A. Wróbel, (w:) L. Garlicki (red.), Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18, nb 101). Na gruncie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. każdorazowo trzeba więc rozważyć, czy niedopełnienie przez stronę formalnych obowiązków związanych z wniesieniem zażalenia jest na tyle istotne z punktu widzenia usprawiedliwionych celów, jak np. dobro postępowania czy interes wymiaru sprawiedliwości, że uzasadnia uznanie postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie za niedopuszczalne, a tym samym – odmówienie stronie prawa do weryfikacji rozstrzygnięcia sądu I instancji". W tym kontekście należy również mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarga wpłynęła do organu I instancji przed upływem terminu do jej wniesienia i że organ ten nie był organem właściwym. Załączone jednak do niej dokumenty w sposób jednoznaczny wskazywały jaki organ winien był być jej odbiorcą. Nie do zaakceptowania jest sytuacja w której organ zamiast niezwłocznie przekazać skargę organowi właściwemu czyni to w takim czasie (po 10 dniach), że zamyka to stronie prawo do wszczęcia postępowania, a co za tym idzie prawo do uzyskania rozpatrzenia sporu przez sąd (patrz: wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 marca 2002 r. sygn.. akt 48778/99). W realiach niniejszej sprawy Sąd stanął więc na stanowisku, że skarga została wniesiona skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu, a to z dniem wniesienia pisma do organu I instancji – Starostwa Powiatowego [...] r. Odrzucenie skargi z przyczyn formalnych byłoby pozbawieniem skarżącego konstytucyjnie przysługującego mu prawa do sądu. W tej konkretnej sprawie mimo uchybienia trybowi prawidłowego wniesienia skargi, zgodnie z prawidłowym pouczeniem organu II instancji, należało zastosować zasadę proporcjonalności nad formalizmem wynikającym z przepisów prawa i dla oceny zachowania terminu do jej wniesienia przyjąć datę złożenia skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 §1 p.p.s.a – Starostwa Powiatowego w dniu [...]r. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z upływem terminu na skutek działań (czy zaniechań) organów. Dlatego zarzut organu II instancji, że skarga jest spóźniona i wniosek o odrzucenie skargi, zdaniem Sądu, nie mogły być uwzględnione. Skargę należało rozpoznać przez Sąd merytorycznie. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jednocześnie, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (aktu) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie Przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd skargi jest decyzja Starosty umarzająca postępowanie z wniosku o dokonanie zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. nr 137 poz. 1370) utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem sporu jest natomiast zasadność stanowiska organów administracji publicznych, iż żądanie zwrotu części uiszczonej przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu w 2005 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 uległo przedawnieniu, co tłumaczyć miało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organy administracji uzasadniały swoje stanowisko tym, że opłaty za wydanie kart pojazdów stanowią niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej w skrócie jako: "u.f.p."), do której, na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (dalej w skrócie: "o.p."), a więc przepisy dotyczące nadpłaty, w tym art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 ustawy o.p., stanowiące o przedawnieniu prawa do złożenia wniosku o stwierdzeniu nadpłaty. W konsekwencji organy przyjęły, że skoro w sprawie skarżącego karta pojazdu została wydana w 2005 r. i w tym też roku uiszczono opłatę z tego tytułu, to pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć właśnie od tego momentu. Roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty wygasło zatem na skutek przedawnienia w dniu 31 grudnia 2010 r. Tymczasem skarżący złożył wniosek o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu w dniu [...] marca 2011 r., czyli po upływie dopuszczalnego terminu. Zdaniem organu, okoliczność ta (przedawnienie roszczenia) zdecydowała o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji o konieczności podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Oceniając trafność tego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 796). Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to między innymi środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się również opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", to w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (wniesiony przez skarżącego pismem z dnia [...] marca 2011 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, gdyż wynika to z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" - przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do organu w 2011 roku, a zatem bezspornie pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych, wobec czego wszczęte postępowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany art. 115 a contrario). Odnosząc się natomiast do problemu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranej opłaty należy wskazać, że przepisy z daty zdarzenia, czyli pobrania nadpłaconej kwoty należności, nie przewidywały przedawnienia, natomiast uregulowania działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła w art. 67 aktualna ustawa o finansach publicznych, stanowią o pięcioletnim okresie przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). I w tej materii Sąd – wbrew zapatrywaniom organów – (co wymaga podkreślenia Sądu) podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 86/12 (Centralna Baza Orzeczeń NSA), odwołującego się do konieczności pełnego poszanowania jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, tj. zasady lex retro non agit, że stosując na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 6/12). W stosunku do wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. znajdzie zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., wynika z przepisów przejściowych. Skoro zaś bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r., to tym samym nie można uznać za słuszne stanowiska organów administracyjnych, iż początek tego terminu należy liczyć od dnia wydania karty pojazdu i uiszczenia od niej opłaty. W konsekwencji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w sprawie skarżącego doszło do upływu okresu przedawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty skutkującym umorzeniem postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. Stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie niezasadnie przyjęto skuteczny upływ terminu przedawnienia roszczenia i umorzono postępowanie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i zobowiązany będzie przyjąć, że co do zasady, skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia Ministra Infrastruktury, zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.