II SA/Kr 934/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Ł.I. i A.I. na decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Ł.I. i A.I. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygnatura: IISA/Kr 934/12 UZASADNIENIE W dniu 2 czerwca 2010r. Starosta B. decyzją znak [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Zarządu Dróg Powiatowych w B. na budowę chodnika wraz z kanalizacją deszczową przy drodze powiatowej nr [....] i. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 lipca 2010r. Ł.I. i A.I. w dniu 29 grudnia 2011r. skierowali do Wojewody [....] pismo zatytułowane "odwołanie" w którym stwierdzili, że powołana na wstępie decyzja Starosty B. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 13 lutego 2012r. Wojewoda [....] decyzją znak [....] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdzono, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacja deszczową przy drodze powiatowej nr [....] , gdyż wymienione w odwołaniu działki [....] oraz [....] w J. nie są objęte rozstrzygnięciem. Stwierdzono, że odwołujący nie mają w związku z tym w przedmiotowej sprawie indywidulanego interesu prawnego a zatem nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 KPA. Stwierdzenie zaś że wnoszący odwołanie nie są stronami następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 KPA. Pismem z dnia 14 marca 2012r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wojewody [....] skargę na ww. decyzję.W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania a to art. 61§ 1 i § 4 oraz 64 § 2 KPA poprzez błędne zakwalifikowanie pisma z dnia 29 grudnia 2011r. jako odwołania od decyzji, pomimo iż stanowiło ono wniosek o weryfikację decyzji ostatecznych (wniosek o stwierdzenie nieważności lub wniosek o wznowienie postępowania); naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 KPA poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie że pismo z dnia 29 grudnia 2012r. stanowi odwołanie od decyzji a nie wniosek o stwierdzenie nieważności lub wniosek o wznowienie postępowania pomimo powołanych w nim zarzutów; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 KPA poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji ostatecznej Starosty B. Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 kwietnia 2012r. znak [....] , działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił własną decyzję z dnia 13 lutego 2012r. w całości i orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego w związku z pismem Ł.I. i A.I. z dnia 29 grudnia 2011r. W uzasadnieniu Wojewoda [....] wskazał, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, gdyż organ bez wezwania Skarżących do sprecyzowania pisma potraktował je jako odwołanie i wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym prowadzonym wobec ostatecznej już decyzji. Ponadto decyzją tą Wojewoda poinformował, że zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu jednoznaczne ustalenie czy pismo Skarżących z dnia 29 grudnia 2011r. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Akta zostały przekazane przez Wojewodę [....] do WSA w Krakowie w dniu 22 maja 2012r. Pismem z dnia 1 czerwca 2012r. (data wpływu 5 czerwca 2012r.) Skarżący przesłali do WSA w Krakowie odpis swojej skargi, twierdząc ze Wojewoda do dnia sporządzenia tego pisma skargi do WSA w Krakowie nie przekazał i wnieśli o jej rozpoznanie na podstawie załączonego odpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012r. umorzył postępowanie sądowe na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 ppsa w związku z art. 54 § 3 ppsa. Następnie Ł.I. i A.I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 kwietnia 2012r. znak [....] . W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] z dnia 13 lutego 2012r. W uzasadnieniu powielili zarzuty skargi z dnia 14 marca 2012r. na decyzję Wojewody [....] z dnia 13 lutego 2012r. i zarzucili, że podniesione wówczas zarzuty nie zostały uwzględnione w całości w decyzji z dnia 19 kwietnia 2012r. a zatem naruszone zostały warunki wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 19 kwietnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11). Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10). W niniejszej sprawie nie zachodzi typowy przypadek, w którym organ II Instancji weryfikuje w trybie autokontroli swoją merytoryczną decyzję, przychylając się do twierdzeń i zarzutów odwołującej się strony. W niniejszej sprawie organ podjął -w trybie autokontroli - próbę zweryfikowania swojej uprzedniej błędnej kwalifikacji pisma Skarżących: z odwołania na wniosek o wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie meritum żądań i oczekiwań Skarżących sprowadzało się zatem do potraktowania ich pisma z dnia 29 grudnia 2011r. zatytułowanego "odwołanie", jako wniosku o wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania wobec decyzji Starosty B. udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 2 czerwca 2010r (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania). Decyzją z dnia 13 lutego 2012r. Wojewoda [....] umorzył na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa postępowanie odwoławcze uzasadniając to rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego skarżących (brakiem przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie nabudowę), traktując tym samym pismo jako odwołanie w zwykłym toku instancji. Uwzględniając skargę na podstawie art. 54 § 3 ppsa natomiast uchylił własną decyzję z dnia 13 lutego 2012r. i również umorzył postępowanie odwoławcze. Tylko z uzasadnienia wynika, że zamierza prowadzić postępowanie w kierunku wskazanym przez Skarżących, jednakże jednocześnie nie orzekł w przedmiocie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Takie wyrzeczenie byłoby "uwzględnieniem skargi w całości". Ponadto omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunku tego zaskarżona decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie spełnia. W sytuacji, gdy organ w trybie autokontroli uchyla swoją wcześniejszą decyzję, nie wypowiadając się wprost odnośnie okoliczności określonych w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., należałoby przyjąć, że organ uznał, iż jego wcześniejsze działanie nie było obarczone brakiem podstawy prawnej albo działaniem z rażącym naruszeniem prawa, w przeciwnym bowiem razie stwierdziłby jego nieważność. Jednakże brak wymaganego art. 54 § 3 ppsa wyrzeczenia w tym przedmiocie powoduje, że decyzja już tylko z tego powodu musiała ulec uchyleniu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest też uchylenie decyzji Wojewody [....] z dnia 13 lutego 2012r. Uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 ppsa powodowałoby, że w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, co byłoby niezgodne zarówno z intencjami Skarżących, jak i ostatecznym stanowiskiem organu, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Obecnie organ może przystąpić do rozpoznania pisma Skarżących z dnia 29 grudnia 2011r. zgodnie z jego rzeczywistą treścią. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. 1 sentencji orzeczenia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.