I SA/Wa 671/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skarg I. P. i Z. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku pałacowego w Z. wpisanego do ww. rejestru wraz z przyległym założeniem parkowym pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. z dnia [...] lipca 2009 r. nr[...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało dokonane na podstawie zgromadzonych akt sprawy, w których znajdują się następujące dowody: – opinia Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotycząca zasadności wpisu do rejestru zabytków zespołu pałacowo-dworskiego z parkiem i folwarkiem w Z.; – karty ewidencyjne przedmiotowego budynku oraz zespołu pałacowo-folwarcznego opracowane w czerwcu 2007 r.; – ekspertyza stanu technicznego Pałac [...] autorstwa E. G. z lutego 2011 r.; – inwentaryzacja budowlana wraz z inwentaryzacją detali konserwatorskich. Zabytkowy Pałac w Z. autorstwa K. D. z lutego 2011 r., – opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie skreślenia z rejestru zabytków pałacu w Z. ; – ekspertyza o stanie technicznym i możliwości przeprowadzenia remontu pałacu w Z. wraz z ustosunkowaniem się do wniosków ekspertyzy z lutego 2011 r. autorstwa L. E. , rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z października 2011 r. Minister podniósł, że w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono brak ustawowych przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, bowiem ustalono, że zachował on walory historyczne i naukowe jako ważny składnik dziedzictwa materialnego i krajobrazowego regionu, stanowiąc dokument służący do poznania dziejów rodów szlacheckich na [...] oraz świadectwo form architektury rezydencjalnej I poł. [...] wieku na tym terenie. Budynek ten jest integralnym elementem zespołu pałacowo-parkowego w Z. , stanowiąc dominantę w układzie kompozycyjnym tego założenia. Zwrócono również uwagę, że w budynku zachowała się bardzo znacząca część zabytkowej substancji, a także jego podstawowy walor architektoniczny, stanowiący podstawę do wpisu do rejestru tj. jednolitość stylistyczną w duchu [...] , który może zostać wyeksponowany w drodze konserwacji i restauracji obiektu. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji odniesiono się do dowodów, a w szczególności do treści i wniosków opinii oraz ekspertyz i na podstawie tychże dowodów, biorąc pod uwagę stwierdzony fakt awaryjnego stanu technicznego pałacu ale również w świetle stwierdzonej przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego możliwości zachowania murów zewnętrznych pałacu oraz sklepień i łęków piwnic, które stanowią zasadniczą część substancji zabytkowej obiektu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego pałacu jest nieuzasadnione. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Z. P. i I. P. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż złożony przez strony w dniu 24 listopada 2011 r. wniosek przeprowadzenie dodatkowej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest bezzasadny, gdyż Instytut ten wydał opinię specjalistyczną z dnia [...] maja 2011 r. na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie, w którym podkreślono, iż ma ona być wydana w związku z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków budynku pałacowego w Z. W związku z powyższym wykonawca opinii znał jej cel, a biorąc pod uwagę, że Narodowy Instytutu Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działał on zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o obrocie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak zaś jednoznacznego sformułowania wniosku końcowego, odnoszącego się do wartości artystycznej, historycznej i naukowej obiektu nie odbiera ww. opinii zdaniem Ministra mocy dowodowej, bowiem opinia taka nie jest tożsama z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a ocena czy zachodzą przesłanki ustawowe do skreślenia przedmiotowego pałacu, leży w wyłącznej kompetencji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ponadto zdaniem Ministra ponowne zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie dodatkowej opinii stanowi kolejne nieuzasadnione zwiększenie kosztów prowadzonego postępowania. Po ponownej analizie akt sprawy organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zaszły żadne okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie pałacu z rejestru zabytków, a zgromadzony materiał dowodowy zawierający nie tylko ekspertyzy i opinie, ale też obfity materiał zdjęciowy uprawnia do samodzielnej oceny Ministra, czy obiekt utracił wartości zabytkowe, stanowiące podstawę jego wpisu do rejestru zabytków, bowiem jako organ właściwy do spraw ochrony dziedzictwa narodowego dysponuje wystarczającym przygotowaniem i wiedzą specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków. Organ odwoławczy wskazał, że pałac i otaczający go park zostały wpisane do rejestru zabytków po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. W toku ww. postępowania dokonano oceny wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu i zadecydowano o objęciu tych nieruchomości ochroną pomimo wniosków zawartych w kartach ewidencyjnych wykonanych w 2007 r. oraz opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W materiałach tych wskazano na bardzo zły stan techniczny pałacu oraz jego znikome wartości zabytkowe, jednakże zostało to zweryfikowane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w toku postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, która została doręczona właścicielowi budynku. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wartość zabytkową pałacu i parku w Z., w którym po opisie zabytku stwierdzono, że pałac jest dziełem jednorodnym i zachował walory autentyczności, natomiast park pozostaje w granicach historycznych z zachowanym zbiornikiem wodnym i przykładami ozdobnych nasadzeń. Oba te elementy kształtują zarówno założenie podworskie w Z. , jak i układ ruralistyczny wsi. Zostały zakomponowane zgodnie z nowoczesnymi tendencjami jakie wówczas panowały w architekturze i sztuce parkowej. Wszystko to stanowi o ich wartości dla badań naukowych nad architekturą rezydencjalną i parkową w II poł. [...] wieku na[...] . Reprezentują też wartość historyczną gdyż są cennym materiałem badawczym nad dziejami śląskich rodów szlacheckich. W ocenie Ministra żaden z zawartych w aktach sprawy dowodów nie stwierdza wprost, aby budynek pałacu w obecnym stanie zachowania utracił wyżej powołane wartości historyczne oraz naukowe, a wartości te są trwale przynależne przedmiotowemu obiektowi, dopóki istnieje w formie wskazanej w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Z dowodów tych wynika natomiast zdaniem Ministra, że zachowana została monumentalna bryła dwukondygnacyjnego korpusu flankowanego trójkondygnacyjnymi skrzydłami imitującymi baszty obronne, która jest zwieńczona mezzanino z okienkami szczelinowymi, nawiązującymi formą do otworów szczelinowych. Całość nakryta jest płaskim dachem wielopołaciowym. Elewacje nadal są dzielone pasami gzymsów międzykondygnacyjnych i wieńczących. Nie uległa zmianie też rytmiczna kompozycja otworów okiennych, zamkniętych łukami ostrym i tudora, przy zachowanej częściowo stolarce z motywami maswerkowymi, a także detal architektoniczny w postaci krenelaża i herb byłych właścicieli, które nadal podkreślają jednolitość stylową pałacu. Obecnie w części środkowej i zachodniej budynku wnętrza i piwnice mają zawalone stropy i niektóre ściany działowe – jednakże mury zewnętrzne budynku są w pełni zachowane. Minister podniósł, że negatywna ocena stanu technicznego budynku, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nie stanowi przesłanki do skreślenia obiektu z rejestru zabytków, o ile nie prowadzi do trwałej i nieodwracalnej utraty jego wartości historycznych lub naukowych. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zachodzą, bowiem budynek zabytkowego pałacu nadal stanowi oryginalny element dawnego zespołu pałacowo-folwarcznego wsi Z., będący przykładem architektury rezydencjalnej utrzymanej w stylu neogotyckim. Tym samym stanowi świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno historyczne (dokumentując rozwój architektury rezydencjalnej w regionie[...]) oraz naukowe (wpisujące się w dziedziny historii lokalnej i historii architektury).Minister stwierdził, że wszystkie dokumenty wskazują na bardzo zły lub awaryjny stan budynku pałacu, co nie podlega dyskusji. Jednocześnie opracowania te nie negują, że budynek zachował większość swoich charakterystycznych elementów wyrazu architektonicznego, przyczyną zaś katastrofalnego stanu technicznego obiektu jest brak wieloletnich kompleksowych remontów. Szczególne zagrożenie zostało zdiagnozowane jako zawilgocenie murów budynków, wynikające ze wzmożonego podciągania kapilarnego, stojącej w piwnicach wody, braku izolacji przeciwwilgociowej oraz niesprawnego systemu odprowadzania wód gruntowych. Ten stan rzeczy został zaobserwowany jako szybko postępujący od roku 2008, kiedy to pałac został zakupiony przez skarżących. Ponadto ekspertyzy i opinie podkreślają długoterminowość ewentualnego remontu oraz jego ekonomiczna nieopłacalność. Jednocześnie wskazuje się na fakt, że istnieje techniczna możliwość przeprowadzenia remontu kapitalnego obiektu. Minister wyjaśnił, że kwestie ekonomicznej opłacalności z punktu widzenia inwestora są niezmiernie istotne, jednocześnie nie są one decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Gdy więc remont zabytku jest technicznie możliwy, nie można rozpatrywać sprawy w sposób, który w konsekwencji prowadziłby do rozbiórki obiektu, bowiem stoi to w sprzeczności z interesem społecznym wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń. Minister podkreślił, że wartość historyczna obiektu zabytkowego nie jest zależna od procentowego stanu zachowania substancji budowlanej, a obiekt dany ma wartość historyczną o ile odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednocześnie stanowiąc element ważny dla historii danego regionu, będąc jednym z nośników ww. wartości jako dokument historii, świadectwo historii lub niemym świadkiem historii. O wartości zabytkowej, w tym artystycznej, historycznej lub naukowej nie przesądzają również zasady przyznania dotacji na przeprowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, określone w art. 77 i 78 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 10 kpa organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem administracyjnosądowym powyższa zasada w postępowaniu administracyjnym jest bezwzględna. W razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Z. P. i I. P. zarzucając jej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 3 kpa polegające na tym, że w wydawaniu zaskarżonej decyzji brał udział i ja podpisał P. Z. podlegający wyłączeniu, gdyż brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 671/12 i I SA/Wa 672/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 671/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił uwagę na to, że obie decyzje zostały podpisane przez Generalnego Konserwatora Zabytków P.Z. , jednak okoliczność ta nie spowodowała naruszenia prawa skarżących do dwukrotnego rozpoznania sprawy, dlatego też zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. W świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie została wydana przez niego osobiście, to jednak została wydana przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r. II OSK 961/08). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 62, pox. 1568 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Podkreślić należy, że art. 13 ust. 1 ww. ustawy może stanowić podstawę skreślenia z rejestru zabytków tylko wówczas, gdy zabytek ten po wpisaniu go do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie wystąpił, bowiem od dnia dokonania wpisu tj. od dnia [...] lipca 2009 r. nie zaszły w przedmiotowym pałacu żadne istotne zmiany. Poza sporem pozostaje, że zabytkowy pałac wpisany do rejestru zabytków decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. pod numerem [...] znajduje się w stanie katastrofalnym. Jednakże trafnie organ przyjął, że fakt pozostawania pałacu w katastrofalnym stanie technicznym nie spowodował utraty przez niego wartości historycznej i naukowej o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Obydwie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonują prawidłowej oceny przesłanek a art. 13 ust. 1 ustawy i wskazują na czym polega zachowanie wartości historycznej i naukowej pałacu, który w ocenie organu nadal stanowi oryginalny element dawnego zespołu pałacowo-folwarcznego wsi Z., będący przykładem architektury rezydencjalnej utrzymanej w stylu [...], stanowiącym świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno historyczne (dokumentujące rozwój architektury rezydencjalnej w regionie[...]) oraz naukowe ( wpisujące się w dziedziny historii lokalnej i historii archiwalnej). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że budynek pałacu zachowany jest w bryle i formie (mury zewnętrzne są w pełni zachowane) w stanie w jakim wpisany został do rejestru zabytków w 2009 r. Organ konserwatorski uznał, że stan zachowania budynku pozwala na przeprowadzenie kapitalnego remontu. Podkreślenia wymaga, że już w dacie wpisywania pałacu do rejestru zabytków stan jego zachowania był organowi konserwatorskiemu znany. Skarżący występując z wnioskiem o wykreślenie z rejestru zabytków pałacu wskazywali jedynie na katastrofalny stan techniczny budynku, nie podnosili natomiast przesłanek utraty wartości historycznej. Znajdujące się w aktach sprawy opinie i ekspertyzy, jak słusznie zauważył organ nie wskazują na utratę przez przedmiotowy pałac wartości historycznych czy naukowych. Wskazują one natomiast na bardzo zły lub awaryjny stan budynku. Z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że zespół pałacowo parkowy z folwarkiem w Z. niewątpliwie stanowi istotny element kształtujący układ ruralistyczny miejscowości, zaś pałac po 1945 r. znacznie utracił wartości zabytkowe. Instytut w związku z tym, że zachowanie budynku w stanie obecnym nie jest możliwe ze względu na jego katastrofalny stan, a zakres niezbędnych do przeprowadzenia prac budowlanych w praktyce będzie równoznaczny z rekonstrukcją budynku, uznał za zasadny wniosek o skreślenie pałacu z rejestru zabytków. Wskazać jednakże należy, że przy ocenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, pozwalające na skreślenie zabytku z rejestru nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicznego. Bez znaczenia w postępowaniu opartym o wymieniony przepis jest kwestia czy obiekt wymaga prac budowlanych polegających na remoncie czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. II OSK 234/07). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że budynek pałacu na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną czy naukową, a w związku z tym organ prawidłowo uznał, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru. Organ prowadzący postępowanie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 80 kpa. Podkreślić bowiem należy, że opinie i ekspertyzy znajdujące się w aktach sprawy nie mają charakteru wiążącego, są opiniami, które podlegają ocenie organu administracyjnego tak jak każdy inny dowód. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy przedstawionych opinii i ekspertyz, ustosunkował się do nich uznając, że z ich treści nie wynika, by w przedmiotowej sprawie zaszły nowe okoliczności faktyczne lub prawne, pozwalające na skreślenie budynku pałacu z rejestru zabytków. W tych okolicznościach należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.