II SA/Go 623/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi T.D. i R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Rodzeństwo T.D., M.U., W.U. i P.U. nabyli w drodze dziedziczenia współwłasność nieruchomości składającej się z działek [...] przy ul. [...]. W 2003 roku W.U. sprzedał swój udział we własności nieruchomości T. i R.D. a w 2004 roku M.U. swój udział przeniósł na P. i U.U.. Współwłaścicielami tej nieruchomości w udziałach po ½ stali się zatem małżonkowie T. i R.D. oraz małżonkowie P. i U.U.. Dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz na wniosek R.D. wydał decyzję w przedmiocie podziału działek. Na skutek odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję. Dnia [...] grudnia 2004 r. małżonkowie D. złożyli do Starosty wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na spornych działkach składając jednocześnie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] Starosta wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Wyrokiem karnym z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy uznał małżonków D. za winnych popełnienia przestępstwa z art. 233 § 1 i § 6 k.k. polegającego na złożeniu stwierdzającego nieprawdę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i skazał ich na 4 miesiące pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby. Starosta wznowił postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] uchylił wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. Po złożeniu przez małżonków D. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, natomiast wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 215/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na rozstrzygnięcie Wojewody. Po rozpoczęciu przez T.D. i R.D. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy tego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] PINB, działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu zakończenia przez Burmistrza postępowania administracyjnego celem ustalenia warunków zabudowy dla budynku wybudowanego w stanie surowym zamkniętym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. Natomiast wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., II SA/Go 171/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Sąd stwierdził, że w postepowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w przeciwieństwie do trybu opartego na przepisach art. 48 i 49 b tej ustawy) przepisy nie nakładają na stronę obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem obowiązek rozstrzygnięcia danej kwestii, jako zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt. 4 kpa nie wynika wprost z przepisu prawa. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem organ prowadzący postępowanie nakłada na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych określając termin ich wykonania. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót w szczególności w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi czy też Polskimi Normami. Tymczasem sposobie zakończenia tego postępowania administracyjnego organy w rozpatrywanej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku T. i R. małżonków D., ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą, w celu realizacji istniejącego obiektu (w stanie surowym) na terenie działek nr [...] przy ul. [...]. W decyzji określił rodzaj inwestycji, jej lokalizację i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2012 r. odwołanie wnieśli U.U. i P.U. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia, przywrócenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, przyjęcia ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] marca 2012 r. oraz uznanie, że ich wniosek złożony został zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże z innych przyczyn aniżeli podniesione w odwołaniu. Badając całokształt rozpoznawanej sprawy Kolegium zajęło się przede wszystkim problemem, czy ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć inwestycji częściowo już zrealizowanej. W tej mierze organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, iż ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić co do zasady przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach prawem przewidzianym w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie takiej decyzji w warunkach legalizacji samowoli budowlanej, jednak ta okoliczność musi wynikać z akt sprawy, a zatem na organie pierwszej instancji spoczywało poczynienie ustaleń w tym zakresie. Wątpliwości organu dodatkowo pogłębia wniosek inwestorów, gdzie przy opisie inwestycji zawarto stwierdzenie, że jest on składany "w celu realizacji istniejącego obiektu budowlanego". W ocenie organu kwestia ta ma kluczowe znaczenie w tej sprawie, bowiem w przypadku stwierdzenia, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem w innym celu niż legalizacja samowoli, nie będzie możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozpoczętej inwestycji. Nadto organ analizując przedłożony przez małżonków D. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż nie przedstawiono w formie graficznej określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Przedstawienie tej charakterystyki wyłącznie w formie opisowej Kolegium uznało za niewystarczające. Nadto nie zaznaczono na mapie zasadniczej granic terenu objętego wnioskiem. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem tych praw innym osobom i osoba która składa taki wniosek nie musi legitymować się żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 k.p.a., Organ wprawdzie wysłał stosowne zawiadomienie, ale następnie kontynuował postępowanie. Nadto organ przyznał, iż nie ma kompetencji do potwierdzania, czy wniosek o warunki zabudowy jest złożony zgodnie z prawem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T.D. i R.D., Zarzucili obrazę art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że podczas postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do jego naruszenia, obrazę art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w trakcie postępowania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, a także obrazę art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego do wniosku o wydanie decyzji dołączono graficzne określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis prawa nie wymaga na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy określania gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Na mapie zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, co potwierdziło Kolegium na str. 5 uzasadnienia decyzji, popadając tym samym w sprzeczność. Dla istoty sprawy nie ma znaczenia czy obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę (uchylonego później wskutek wznowienia postępowania), czy jest w stanie surowym zamkniętym czy otwartym. Podobnie bezprzedmiotowe są dywagacje co do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nietrafny jest także zarzut organu odwoławczego, że Burmistrz naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez to, że po wysłaniu stronom stosownego zawiadomienia kontynuował postępowanie, bowiem po doręczeniu tego zawiadomienia nie przeprowadzono już żadnych dowodów. W rezultacie Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zatem w tym zakresie przesłanek określonych w art. 107 § 2 k.p.a. Dodatkowo Kolegium używa w uzasadnieniu swej decyzji określenia "samowola" co jest nadużyciem w sytuacji, gdy inwestycję realizowano na podstawie pozostającej wcześniej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie losów budowy na podstawie art. 48 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Najistotniejszą okolicznością w niniejszej sprawie był fakt, iż w dacie wydania przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2012 r. w odniesieniu do inwestycji, której dotyczyła ta decyzja, nie zostało zakończone postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez PINB w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), a w szczególności art. 59 ust. 1 przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków. W odniesieniu do robót, o których mowa w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, warunkiem niezbędnym jest stwierdzenie m.in. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy – dla obiektu mającego powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie, od trybu dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48 prawa budowlanego wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Z powyższych rozważań wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Od omówionej wyżej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 prawa budowlanego. Stąd też w tego rodzaju sytuacji nie ma podstaw do zastosowania trybu wynikającego z art. 48 prawa budowlanego. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest jednak wówczas na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza, że brak jest przepisu pozwalającego wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (podobny pogląd w tego rodzaju sytuacji faktycznej przedstawił NSA w wyroku z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, LEX nr 746551). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa. Skoro jednak do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek T.D. i R.D. o ustalenie warunków zabudowy, to organ ten będzie obowiązany do zbadania podstawy wniosku, a następnie do powtórnego rozpatrzenia go poprzez ustalenie żądanych warunków zabudowy, bądź poprzez odmowę ich ustalenia. Nadto niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze, skierowane przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd rozpoznający sprawę podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium słusznie stwierdziło, iż po zakończeniu postępowania organ administracyjny nie może przeprowadzać dalszych czynności dowodowych, zaś przejawem zakończenia tego postępowania powinno być zawiadomienie stron o zebraniu całego materiału dowodowego i pouczenie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem oraz wypowiedzenia się co do niego. Konieczności wystosowania przez organ tego zawiadomienia nie może zastąpić wiedza stron o poszczególnych czynnościach postępowania. Należy się również zgodzić z organem odwoławczym, iż przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Podobnie za prawidłowe należy uznać wymaganie od inwestora określenia we wniosku terenu, którego on dotyczy oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, co wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Teren ten powinien być przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000. Natomiast obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W myśl § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w ww. ustawie. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w ww. ustawie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. Wprawdzie zaskarżona decyzja istotnie nie zawiera wskazań dla organu pierwszej instancji co do tego, jakie uchybienia należy wyeliminować w toku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, sformułowanych jako wyraźnie wyodrębniony fragment uzasadnienia decyzji, jednak uważna lektura tego uzasadnienia pozwala stwierdzić, że na stronie 4 i 5 tego znajdują się wskazania, jakie przesłanki natury materialnoprawnej należy zbadać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast na stronie 6 uzasadnienia Kolegium zawarło wskazania odnośnie kwestii procesowych, na które organ pierwszej instancji powinien zwrócić szczególną uwagę w toku ponownego rozpoznania sprawy: 1) "Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu organ winien albo dokładnie wyjaśnić jaki jest stan obiektu, mając jednakże na względzie nieostrość tego pojęcia, albo zrezygnować z używania tego pojęcia, zastępując go np. formą opisową." 2) "W ocenie Kolegium należało zatem jeszcze raz wystosować do stron ponowne zawiadomienia, umożliwiając im tym samym zapoznanie się z materiałami postępowania i wypowiedzenie się co do ich treści." Pomijając jednak te bezpośrednie wskazania, wypunktowanie w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego uchybień natury materialnoprawnej lub procesowej nie może być rozumiane inaczej jak tylko równoznaczne z koniecznością ich usunięcia przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na brak po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.