II SA/Go 171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi U.U. i P.U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U.U. i P.U. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...], którego inwestorami byli T.D. i R.D., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu zakończenia przez Burmistrza postępowania administracyjnego w celu ustalenia warunków zabudowy dla w/w budynku wybudowanego w stanie surowym zamkniętym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję znak: [...], którą orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno - budowlanymi, Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było uznanie przez organ odwoławczy, iż przeprowadzony przez PINB dowód co do zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niewystarczający. W następstwie powyższego PINB uznał za konieczne uzyskanie przez inwestorów budowy decyzji właściwego organu określającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji wskazał, że w dniu 31 października 2011 r. otrzymał pismo pełnomocnika inwestorów T. i R. małżonków D. informujące o złożeniu w dniu 26 października 2011 r. do Urzędu Miejskiego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu wydanie przez organ gminny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, stąd koniecznym było zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Prawomocna decyzja Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji umożliwi w ocenie PINB, przy uwzględnieniu pozostałych warunków wynikających z toku prowadzonego postępowania, wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Na powyższe postanowienie U. i P.U. wnieśli zażalenie. Odwołujący zażądali rozbiórki obiektu nielegalnie wznoszonego na ich działkach. Wskazali, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji zostało uzyskane w drodze przestępstwa popełnionego przez T. i R.D., stwierdzonego prawomocnym wyrokiem karnym, polegającego na złożeniu organom wydającym pozwolenie na budowę fałszywych oświadczeń o stanie władania nieruchomością, na terenie której obiekt jest budowany. Skarżący oświadczyli, że nie wyrażą zgody ani na pozwolenie na budowę, ani na warunki zabudowy, więc zawieszenie postępowania nie ma ich zdaniem sensu i nie jest w tym przypadku zagadnieniem wstępnym, bo nigdy nie zostanie rozstrzygnięte. Skarżący zarzucili również, że inwestorzy pozbawili ich możliwości prawidłowego korzystania z działek nad jeziorem - brak jest bowiem możliwości podziału nieruchomości wspólnej przy obecnych warunkach zabudowy w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działkom zlokalizowanym nad jeziorem. nadto odwołujący zarzucili organowi, iż przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w stanie surowym otwartym, nie zaś w stanie surowym zamkniętym jak stwierdził PINB. Dodali, iż w ich ocenie organ przedłuża postępowanie administracyjne w sposób nieuzasadniony. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] PINB sprostował z urzędu jako błąd pisarski zawarty w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] poprzez określenie, że przedmiotowy budynek został wybudowany w stanie surowym częściowo zamkniętym, nie zaś jak wskazano w prostowanym postanowieniu - w stanie surowym zamkniętym. W/w postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy (postanowienie znak: [...]). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego, dokonując interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego. Następnie WINB wskazał, iż z dokumentów sprawy przekazanych przez PINB wynika, że z dniem [...] października 2011r. przed Burmistrzem Lubniewic zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie dotyczącej doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. WINB zauważył, że w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...], której inwestorami są T.D. i R.D., PINB zobowiązany jest między innymi wyjaśnić, czy przedmiotowa budowa, w zakresie w jakim została wykonana, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, dotyczy w szczególności "zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem organu o ile w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części w przypadkach określonych w art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1, obowiązek taki wynika wprost z przepisów art. 48 i 49b, to nie może to oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczącym, jak to ma miejsce w omawianej sprawie, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozpoczętej a nieukończonej budowy budynku mieszkalnego, w trakcie realizacji którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego wydanie przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne, w zakresie dotyczącym ustalenia zgodności tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącym doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w/w inwestycji. WINB uznał, iż bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje oświadczenie odwołujących o braku ich zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale także "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu. Zatem decyzja taka może zostać wydana także na rzecz podmiotu nie będącego właścicielem terenu i decyzja taka nie narusza uprawnień właścicielskich innych osób. W konsekwencji -wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do wniesionego przez odwołujących żądania rozpatrzenia ich zażalenia przez inny inspektorat nadzoru budowlanego ze względu na niekompetencję, stronniczość i celowe przeciąganie postępowania administracyjnego przez PINB organ odwoławczy wyjaśnia, że organem właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] jest tutejszy organ - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ dodatkowo pouczył odwołujących o prawie do złożenia wniosku o wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od załatwienia sprawy doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, bądź o wyłączenia od udziału w tym postępowaniu ewentualnie pracownika tego organu administracji publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem właściwego nadzoru budowlanego wynikającym z przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu, na budowę którego wyeliminowane zostało z obrotu prawnego pozwolenie, do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa - zarówno z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami regulującymi warunki techniczne dotyczące realizacji obiektów budowlanych. Organ podkreślił, iż weryfikowane w niniejszym postępowaniu postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga o istocie postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB. Natomiast WINB zwracając organowi I instancji uwagę na konieczność dokonania prawidłowych ustaleń co do zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami regulującymi warunki techniczne dotyczące realizacji obiektów budowlanych, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] podkreślił, że podstawowe znaczenie dla dalszych iosów omawianej budowy posiada sprawdzenie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zauważyć w związku z tym należy, że stanowisko organu odwoławczego zawarte w w/w decyzji zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt li SA/Go 160/11 oddalił skargę U. i P.U. na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. U. i P. małżonkowie U. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. wyrażając w niej swoje niezadowolenie z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. W treści skargi skarżący powielili argumenty uprzednio podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeii miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli zakończenia przez Burmistrza postępowania administracyjnego w celu ustalenia warunków zabudowy, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...]. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. A zatem okolicznością o zasadniczym znaczeniu, było ustalenie, czy w analizowanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przytoczonym art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której zapadło orzeczenie incydentalne o zawieszeniu postępowania, było doprowadzenie do zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...]. Postępowanie to, określane jako - tzw. naprawcze - prowadzone było w parciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane PINB orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta, mocą decyzji WINB ostała uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zachodzi konieczność ustalenia zgodności danej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie ma środków prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działań w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a ewentualne uzyskanie decyzji zależy od dobrej woli inwestora. Dalej organ wyraził stanowisko, w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy może stanowić zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, w zakresie zgodności legalizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w takim przypadku organ może zawiesić postępowanie. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p..a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). W wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, Sąd stwierdził, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". W analizowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie uznał organ ustalenie warunków zabudowy dia legalizowanego obiektu. Należy zauważyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w przeciwieństwie do trybu opartego na przepisach art. 48 i 49 b) przepisy nie nakładają na stronę obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem obowiązek rozstrzygnięcia danej kwestii, jako zagadnienia prawnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wynika wprost z przepisu prawa. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ prowadzący postępowanie nakłada na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. W oparciu o wskazany tu przepis ustawy organ pierwszej instancji wydał wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. w której orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stanowiska powyższego nie podzielił organ drugiej instancji, który zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie zbadał legalności inwestycji pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części motywów rozstrzygnięcia organ wskazał na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek strony. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami (por. wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 839/10. LEX nr 755943). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu drugiej instancji, iż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność legalizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę taką należy przeprowadzić w oparciu o obowiązujący stan prawny, wynikający z przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy rozróżnić legalizację prowadzoną w oparciu o przepisy art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane, gdzie przepis art. 48 ust 2 pkt b nakłada wprost obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy, od sytuacji stypizowanej w art. 50 i 51 ustawy, które to przepisy o takim obowiązku nie wspominają. Wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 (który dotyczy przecież doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem) prowadzi do wniosku, iż w toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak, jak wyżej podniesiono, brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Dla oceny, czy powyższe zagadnienie stanowi zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania legalizacyjnego, nie ma znaczenia okoliczność zainicjowania przez stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest bowiem zależne od woli strony, która może podjąć odpowiednie działania procesowe w kierunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, może jednak również powstrzymać się ze złożeniem stosownego wniosku o wydanie decyzji, nadto w toku trwającego postępowania o wydanie decyzji może wniosek cofnąć. Trzeba w tym miejscu ponownie zwrócić uwagę, że przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie dają podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym również w wypadku nieprzedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy, proces legalizacyjny winien być przeprowadzony i zakończony. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK1451/09, w którym Sąd wyraził pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (Lex nr 746551). Powyższe obrazuje, iż w obowiązującym stanie prawnym kwestia wyniku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, skutkującego konieczność zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art, 51 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu treść przepisów art. 48 i 49b oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, wskazuje że ustawodawca wyraźnie różnicuje obydwa tryby legalizacyjne, Tryb przewidziany w art. 48 i 49b cechuje większy rygoryzm w stosunku do trybu z art. 50 i art. 51, dla strony nie jest obojętne zatem który z trybów ma w sprawie zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 23 luty 2013, II OSK 2354/10). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. postanowienia zostały uchylone. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Sąd nie uwzgiędnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania w części obejmującej koszty dojazdu do Sądu na rozprawę, albowiem w tej części koszty zostały zasądzone w sprawie sygn. akt II SA/Go 170/12 , w której rozprawa odbyła się również w dniu 23 maja 2012 r. 10