II OSK 141/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 774/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 774/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] znak [...]: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasadził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. W. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że [dnia .... 2011 r.] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ I instancji bądź PINB) wszczął postępowanie w sprawie legalności budynku garażu murowanego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowy garaż wybudował w latach 80-tych [XX wieku] J. K., który na podstawie umowy sprzedaży z [...] 2007 r. przeniósł prawo własności garażu na J. W. (dalej skarżąca). Na budowę przedmiotowego obiektu nie wydano pozwolenia na budowę. Skarżąca, na podstawie umowy z [...] 2007 r. jest dzierżawcą części działki nr [...], na której znajduje się garaż. Wobec powyższego organ I instancji decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), nakazał J. W. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ II instancji bądź WINB), uchylił decyzję z [...] 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. WINB wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy garaż zgodny jest z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] 2004 r. nr [...]. Decyzją z [...] 2012 r. [nr ..., znak ...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie nakazał skarżącej rozbiórkę garażu. Od decyzji z [...] 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie, domagając się umorzenia postępowania i zalegalizowania garażu. Decyzją z [...] 2012 r. [nr ..., znak ...], (dalej decyzja z ... 2012 r.) WINB utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r. wskazując, że z uwagi na powstanie przedmiotowego garażu w latach 80. ubiegłego wieku, podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb z 1994 r.), stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pb z 1974 r.). Organ II instancji stwierdził, że pismem z 26 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta [...] zajął jednoznaczne stanowisko, że lokalizacja przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2004 r. Na decyzję z [...] 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. W. Podniosła, że garaż nie stanowi samodzielnego budynku, ponieważ posiada jedną ścianę wspólną z garażem sąsiada i jego rozbiórka mogłaby uszkodzić garaż sąsiedni. Wyraziła również wątpliwość co do faktu, że jej garaż jest niezgodny z planem miejscowym, a pozostałe garaże położone na tej samej działce sprzeczności z planem już nie wykazują. Nadmieniła, że kupiła ten garaż w 2007 r. od Józefa Kołaczka, który twierdzi, że posiadał dokumenty zezwalające na budowę garażu, posadowionego na terenie dzierżawionym od Banku Spółdzielczego [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organy wydały zaskarżone decyzje z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego art. 48 (a więc nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji uznał, że skoro przedmiotowy garaż powstał w latach 80. ubiegłego wieku, a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. (co nastąpiło z dniem 1 stycznia 1995 r.), to zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 37 ust. 1 pb z 1974 r. Okoliczność ta jest bezsporna, a organy wydały decyzję na jego podstawie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pb z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Powyższa regulacja wskazuje krąg podmiotów, do których skierować należy decyzję zawierającą nakaz rozbiórki, a z akt administracyjnych wynika, że obowiązana do dokonania rozbiórki garażu skarżąca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] właścicielem działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy garaż, jest Bank Spółdzielczy [...], następca prawny Banku Spółdzielczego w [...] (dalej Bank). Skarżąca, na podstawie zawartej z Bankiem umowy nr [...] z [...] 2007 r. (z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2007 r.; dalej umowa z [...] 2007 r.) jest jedynie dzierżawcą części działki nr [...] wraz ze znajdującym się na niej garażem nr [...]. Umowa sprzedaży garażu nie mogła wywołać skutku w postaci przeniesienia własności garażu z J. K. na skarżącą, bowiem zgodnie z art. 48 kc, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 kc). Przepisy te wyrażają obowiązującą w polskim prawie zasadę superficies solo cedit, oznaczającą związanie własności budynku (oraz innych rzeczy połączonych z gruntem) wzniesionego na gruncie z własnością tego gruntu. Co do zasady częścią składową gruntu są wszystkie rzeczy, a także rośliny trwale złączone z tym gruntem. Oznacza to, że J. K. nie mógł skutecznie przenieść na skarżącą własności garażu, bowiem stanowił on własność Banku Spółdzielczego [...], jako właściciela gruntu. Skarżąca nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, na której garaż został pobudowany – jest jedynie jego dzierżawcą. Skarżąca nie jest również zarządcą obiektu. Za takiego można bowiem uznać w szczególności zawodowego zarządcę nieruchomości, działającego na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ugn. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm., dalej uwl). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydanie 3, C.H. Beck 2009, s. 563). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości, na której znajduje się garaż, w podanym powyżej rozumieniu. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że inwestorem garażu był J. K., z którym skarżąca zawarła [...] 2007 r. umowę sprzedaży, która -jak już wyżej podniesiono - nie mogła wywołać oczekiwanego przez stronę skutku przeniesienia własności garażu, a zatem decyzja o nakazie rozbiórki nie mogła zostać do niej skierowana. Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżąca nie była inwestorem, a obecnie jedynie użytkuje garaż jako dzierżawca, nie jest także właścicielem obiektu, ani jego zarządcą, to organy nadzoru budowlanego, kierując do skarżącej decyzję rozbiórkową, rażąco naruszyły jasny i niebudzący wątpliwości art. 38 pb z 1974 r. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego E. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię: - art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przez przyjęcie, że skarżąca nie jest zarządcą spornego garażu. Powyższe skutkowało błędną subsumcją, że skarżona decyzja rozbiórkowa została skierowana do osoby, która nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości; 2. naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez błędne zastosowanie. Nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony stwierdził, że decyzja z 20 czerwca 2012 r. z została wydana z rażącym naruszeniem prawa; b. art. 141 § 4 ppsa przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny stanu prawnego. Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje rękojmi, że Sąd Administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, celem ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. J. W. pismem z [...] 2012 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że "nieświadomie, bez prawa własności", kupiła samowolę budowlaną w postaci garażu. Skarżąca zawarła umowę dzierżawy z Bankiem, a organ próbuje jej przypisać rolę zarządcy obiektu budowlanego. Skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem nieruchomości. Do pisma skarżąca załączyła odpis pisma z 19 grudnia 2012 r., kierowanego do Zarządu Banku Spółdzielczego [...], wypowiadającą umowę dzierżawy z [...] 2007 r. – na dzień 31 stycznia 2013 r. Pismem złożonym przed rozprawą skarżąca poinformowała Naczelny Sąd Administracyjny, że Bank rozebrał przedmiotowy garaż. Na rozprawie dnia 18 czerwca 2014 r. profesjonalny pełnomocnik Banku Spółdzielczego [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego; wskazał że Bankowi zależy jedynie na rozstrzygnięciu, że przedmiotowy garaż jest samowolą budowlaną; oświadczył, że dzień przed rozprawą uzyskał informację od Prezesa Zarządu Banku, że ów garaż nie został rozebrany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pb z 1974 r. Ustawodawca wskazał – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, obowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego [...], objętego nakazem rozbiórki (art. 38 ust. 1 pb z 1974 r.). Błędnie zaskarżony wyrok uznał, że skarżąca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie bezsporne było, że skarżąca nie była inwestorem i że nie jest właścicielem obiektu budowlanego. Jednakże Sąd I instancji błędnie zawęził pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" w istocie do pojęcia "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu art. 184-190 ugn bądź podmiotu sprawującego trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ugn bądź do osoby sprawującej zarząd na zasadach określonych w art. 18-33 uwl. W zaskarżonym wyroku uznano, że dla przyjęcia, że "zarządcą obiektu budowlanego" może być osoba, która na podstawie umów zawartych z właścicielem obiektu sprawuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (s. 4-5 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 774/12). Błędnie Sąd I instancji uznał, że "nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości, na której znajduje się garaż, w podanym powyżej rozumieniu". Pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". Słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, że pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy rozumieć każdą osobę, w tym użytkownika, dzierżawcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" należy interpretować w sposób szerszy od zamieszczonych unormowań w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Konieczność ta wynika z faktu, że obiekt budowlany może stanowić przedmiot odrębnej nieruchomości, przy czym zazwyczaj jest tak, że stanowi część składową nieruchomości gruntowej. Dlatego pojęciem zarządcy obiektu budowlanego objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 287 i n.; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 428, nb 6). W wyniku umowy z [...] 2007 r. dzierżawca (skarżąca) otrzymał w dzierżawę grunt o powierzchni 20,0 m2 wraz z budynkiem garażu nr [...] na czas nieokreślony (§ 2 ust. 1 umowy); dzierżawca zobowiązał się na dzierżawionym gruncie prowadzić prawidłową gospodarkę i utrzymać należyty porządek (§ 5 ust. 1 umowy). Prawidłowa wykładnia umowy z [...] 2007 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca jako dzierżawca, stała się zarządcą obiektu budowlanego, jakim był ów garaż i odpowiedniej (20,0 m2) części nieruchomości (art. 65 § 1 i 2 kc; uchwała 7 Sędziów SN z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna LexisNexis 2011, s. 330-333 uw. 5). Nie ulega wątpliwości, że inny jest zakres praw i obowiązków zarządcy obiektu budowlanego (art. 38 ust. 1 pb z 1974 r.) o złożonym charakterze - np. budynku produkcyjnego, wielkiego garażu podziemnego o kilkuset stanowiskach bądź hotelu, a inny - nieskomplikowanego garażu czy boksu garażowego. Zarządca obiektu budowlanego nie musi zarządzać bądź administrować całą nieruchomością, na której zbudowano obiekt budowlany by uznać, że spełnia wymogi art. 38 ust. 1 pb z 1974 r. Ustawodawca operuje pojęciem "zarządca obiektu budowlanego" zarówno w art. 38 ust. 1, art. 43 i 46 pb z 1974, jak i w art. 52, 61 i 66 pb z 1994 r. Pojęcie to zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy - pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.7.2012 r., II SA/Wr 167/12, Lex nr 1229042). Pod rządem pb z 1994 r. zachował aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.3.1985 r., II SA 29/85, w którym stwierdzono, że przepisy art. 43 i 46 pb z 1974 r., odnoszą się nie tylko do właściciela, ale również zarządcy obiektu budowlanego i określają ich obowiązki oraz uprawnienia organów administracji państwowej w razie konieczności zapewnienia należytego stanu takich obiektów. Określenie w sposób alternatywny w omawianych przepisach osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mają bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą (akceptowany przez A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 699, uw. 7; s. 771, uw. 1; s. 773-774, uw. 5). W kontrolowanej sprawie skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji była dzierżawcą fragmentu działki nr [...] o powierzchni 20,0 m2 wraz z budynkiem garażu nr [...], objętego nakazem rozbiórki. Skarżąca dnia [...] 2007 r. zawarła z Bankiem umowę dzierżawy, której przedmiotem był skonkretyzowany fragment nieruchomości, na którym zlokalizowany jest niniejszy garaż. Wbrew ocenie Sądu I instancji, skarżąca mogła być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego garażu. Pogląd autora skargi kasacyjnej, zawarty w zdaniu drugim zarzutu pierwszego, że "Powyższe skutkowało błędną subsumcją, że skarżona decyzja rozbiórkowa została skierowana do osoby, która nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości", jest niezrozumiały - Sąd I instancji nie wskazał, że koniecznym wymogiem w świetle art. 38 ust. 1 pb z 1974 r. jest dysponowanie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tej części zarzutu autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia, skutecznie koncentrując się na wykazaniu, że bycie dzierżawcą fragmentu działki nr [...]o powierzchni 20,0 m2 wraz z budynkiem garażu nr [...], spełnia wymogi bycia zarządca obiektu budowlanego. Pogląd, że "W tej sytuacji jedynie stwierdzenie, że skarżąca była inwestorem, mogło skutkować możliwością skierowania do niej decyzji o nakazie rozbiórki" (s. 5 uzasadnienia II SA/Łd 774/12), jest nietrafny. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo omyłkowego zakwalifikowania tego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 kpa – w szczególności w punkcie 2 § 1 art. 156 kpa – ani w innych przepisach. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ppsa "przez jego niezastosowanie", bowiem Sąd I instancji normę tę zastosował a uzasadnienie wyroku elementy wymagane omawianą normą zawiera. Mimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w części dotyczącej przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie uniemożliwiło to kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z istoty kontroli sądowej wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 343-344, uw. 1). Działania prawne podjęte przez skarżącą po wydaniu decyzji z [...] 2012 r., nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zgodna jest z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 pb z 1974 r. Z tych względów należało uznać skargę J.W. za nieuzasadnioną i jako taka podlegała ona oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 ppsa.