II GSK 25/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1488/12 w sprawie ze skargi F. E. L. I. O. S. [...] w W. na uchwałę Zarządu Województwa M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od F. E. L. I. O. S. [...] w W. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1488/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. E. L. I. O. S. [...] (dalej: F.) na uchwałę Zarządu Województwa M. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w sprawie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2009 r. Zarząd Województwa M. podjął uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu ofert na realizację zadań publicznych w Województwie M. z zakresu kultury fizycznej, sportu i ratownictwa wodnego w 2010 r. w celu wykonania zadań publicznych wynikających z art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), dalej: "ustawa o wolontariacie". W § 1 uchwały budżetowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Sejmik Województwa M. ustalił dochody budżetu Województwa M. na [...] r. w wysokości 2.857.321.286 zł. Podaniem z dnia [...] grudnia 2009 r. F. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dotacji ze środków publicznych w ramach ogłoszonego konkursu w kwocie 1.495.000 zł. Zarząd Województwa M. w dniu [...] lutego 2010 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie wyboru ofert dotyczących realizacji wskazanych zadań w terminie do [...] grudnia 2009 r. i udzielenia dotacji podmiotom, których oferta został wybrana. W wykazie wybranych podmiotów, stanowiącym załącznik do uchwały, w poz. 30 wykazano F., przyjmując jako propozycję dotacji kwotę 1.400.000 zł. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa M. powiadomił F. o uzyskaniu wsparcia w kwocie 1.400.000 zł. Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie wdrożenia programu naprawczego, Zarząd Województwa M. w § 2 pkt 2 zobowiązał dyrektorów departamentów Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. w W. do dokonania zmniejszenia planu wydatków przeznaczonych na dotacje dla organizacji pozarządowych, do wysokości określonej w planie, przez zawarcie umowy z podmiotami wyłonionymi w drodze konkursu ofert, z uwagi na stan finansów województwa. Wobec tego w dniu [...] maja 2010 r. Sejmik Województwa M. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmian budżetu Województwa M. na rok [...]. W treści uchwały ustalono, że dochody budżetu Województwa M. na rok [...] wynosić będą 2.439.134.269 zł. Z kolei w dniu [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa M. uchwałą nr [...] zmienił wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i nadał nowe brzmienie załącznikom, w tym wykazowi podmiotów wybranych w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego, a w konsekwencji w załączniku do uchwały nie wymieniono F. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa M. poinformował F., że zgodnie z uchwałą nr [...] nie będzie możliwe podpisanie umowy i przekazanie przyznanej wcześniej dotacji. W reakcji na powyższe w piśmie z dnia [...] września 2011 r. F. wezwała Zarząd do zapłaty przyznanej dotacji w wysokości 1.400.000 zł na realizację zadania "[...]", a podjęty przez organ akt uznała za arbitralny, bezpodstawny i nieuzasadniony. Wcześniejsze przyznanie środków nastąpiło po przeprowadzeniu konkursu ofert, a zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o wolontariacie zawarcie umowy o przekazanie środków powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu. Jednocześnie F. stwierdziła, że brak było podstawy prawnej do cofnięcia lub uchylenia uprzedniego aktu o przyznaniu oferentowi środków pomocy publicznej po ogłoszeniu wyników konkursu. Ponadto wskazała, że zmiana uchwały budżetowej nie spowodowała cofnięcia finansowania szeregu innych imprez, a F. pozbawiono takich środków w całości, pomimo że zrealizowała ona planowane przedsięwzięcie i wskutek takiej decyzji nie jest w stanie wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. F. wezwała Zarząd Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa, po czym wniosła skargę do WSA w W. na uchwałę tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła wydanie jej bez podstawy prawnej i działanie naruszające art. 7 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), dalej: "u.s.w.". Wobec tego zażądała stwierdzenia jej nieważności lub wydania z naruszeniem przepisów prawa. Podkreśliła, że F. brała udział w konkursie ofert na realizację zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i ratownictwa wodnego w 2010 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę o wyborze jej oferty i o udzieleniu dotacji. W związku ze zmianą uchwały organ odmówił podpisania umowy. W ocenie strony skarżącej w obowiązujących przepisach prawa brak było podstawy prawnej do cofnięcia lub uchylenia "decyzji" o przyznaniu oferentowi środków publicznych po wybraniu jego oferty. Uzasadnieniem dla kwestionowanego aktu nie mogła być nowelizacja uchwały budżetowej województwa. Rozstrzygnięcie konkursu w ocenie F. stanowiło zaciągnięcie przez Województwo M. zobowiązania do wypłaty określonych środków. Ponadto F. wykonała już zadania, które miały być finansowane środkami z dotacji i aktualnie nie może wywiązać się z powstałych zobowiązań. Strona skarżąca uznała, że zaskarżona uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podkreślając, że zaskarżona uchwała nie stanowi dla województwa źródła zobowiązań finansowych, ponieważ nie doszło do zawarcia z F. umowy, o której stanowi w art. 16 ustawy o wolontariacie. Uchwała nr [...] stanowiła jedynie rozstrzygnięcie konkursu ofert, a do jej wykonania niezbędne było zawarcie umowy. Z powodu zmniejszenia wydatków w budżecie województwa z przeznaczeniem na dotacje nie było możliwe zaciąganie zobowiązań przekraczających tę kwotę, w tym zawarcie umowy z F. W przeciwnym wypadku naruszono by dyscyplinę finansów publicznych. Zmiana uchwały nr [...] była zatem konsekwencją zmiany uchwały budżetowej. Ponadto, w ocenie organu, F. nie posiadała interesu prawnego we wniesieniu skargi. Wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. WSA w W. stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie droga sądowoadministracyjna była dopuszczalna, a F. przysługiwał interes prawny do zaskarżenia uchwały. Została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a podstawę do jej zaskarżenia stanowił art. 91 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z nim zaskarżenie uchwały jest dopuszczalne po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i zachowaniu terminu do wniesienia skargi, o którym stanowi art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Wezwanie takie zostało skierowane przez F. w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., a odpowiedź na nie uzyskała w dniu [...] maja 2012 r. Skargę wniesiono [...] maja 2012 r., wyczerpując tym samym tryb określony w przepisach prawa. Sąd podał również, że F. była adresatem zaskarżonej uchwały, na co wskazuje jej wykluczenie z załącznika określającego podmioty objęte dofinansowaniem. Posiadała więc legitymację procesową (naruszony interes prawny) uprawniającą do wniesienia skargi, a wynikała ona z faktu przyznania dofinansowania, a następnie jego odmowy. Działanie takie było władczą czynnością prawną Zarządu Województwa M. w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych, podjętą w celu wywołania określonych skutków prawnych. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały WSA w W. podzielił zarzut skargi, że zmiana uchwały została podjęta bez podstawy prawnej. Ograniczenie dochodów województwa i związana z tym nowelizacja uchwały budżetowej nie miały wpływu na treść rozstrzygniętego konkursu. Podstawy takiej nie mógł stanowić powoływany przez organ art. 46 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p.", ponieważ zgodnie z warunkami konkursu podanymi w ogłoszeniu, w związku z przepisami ustawy o wolontariacie, rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło w drodze uchwały Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2010 r. Na ten właśnie dzień należało oceniać zastosowanie art. 46 u.f.p. Skoro zatem uchwała z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] podjęta została zgodnie z ogłoszonymi warunkami, na podstawie przepisów prawa, także w zgodzie z planowanymi w dacie wydania uchwały wydatkami województwa, to przeprowadzony konkurs należało uznać za rozstrzygnięty. Późniejsza zmiana okoliczności związanych z budżetem województwa nie mogła odnieść bezpośredniego skutku prawnego w postaci wydania ponownego aktu w sprawie już zakończonej. Wobec tego zgodnie z art. 83 u.s.w. w zw. z art. 147 p.p.s.a., należało stwierdzić niezgodność uchwały z prawem. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 października 2012 r. wniósł Zarząd Województwa M., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, a to: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 i art. 18 pkt 1 u.s.w. przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do rozpoznania skargi zamiast jej odrzucenia, podczas gdy skarga jest niedopuszczalna, ponieważ dotyczy uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego i niepodlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 u.s.w. przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy art. 83 u.s.w. dotyczy wyłącznie skarg wnoszonych przez organy nadzoru nad samorządem województwa, a nie skarg wnoszonych przez podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu wykonawczego województwa, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3, art. 61 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w. w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 1 i ust. 4, art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 247 ust. 1 oraz art. 254 pkt 3 u.f.p. oraz w zw. z § 8 ust. 1 i § 21 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zmian budżetu Województwa M. poprzez niezastosowanie tych przepisów do niespornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 pkt 3 i art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 250 u.f.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o wolontariacie przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia przez Sąd, że uchwała nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2010 r. zobowiązywała Województwo M. do przekazania dotacji, a uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiła o jej cofnięciu, podczas gdy źródłem zobowiązania Województwa M. do przekazania dotacji może być wyłącznie umowa cywilnoprawna, do zawarcia której nie doszło. Uzasadniając zarzuty kasator podał, że Sąd I instancji stwierdzając niezgodność uchwały z przepisami prawa nie wskazał konkretnie, jakie przepisy zostały naruszone. Uchwała stanowiła konsekwencję oraz wykonanie postanowień uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, ponieważ w § 8 ust. 1 uchwały nowelizującej wprowadzono zmiany w planie dotacji celowych dla podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych na cele publiczne związane z realizacją zadań województwa na 2010 r. Zmniejszono kwotę dotacji na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu. Wykonanie budżetu należy do Zarządu, stosownie do treści art. 41 ust. 1 u.f.p. Zmian uchwały budżetowej będącej aktem prawa miejscowego dokonano w granicach przysługujących jednostce samorządu terytorialnego kompetencji do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Stosownie zaś do art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 u.f.p. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej. W związku ze zmniejszeniem kwoty dotacji Zarząd Województwa był zobligowany do zmiany wcześniejszych uchwał, w tym nr [...], ponieważ zrealizowanie uchwały w dotychczasowym kształcie spowodowałoby przekroczenie planu finansowego, a tym samym naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchwała nr [...] nie zobowiązywała do wypłaty dotacji określonemu podmiotowi, ponieważ przekazanie takich świadczeń następuje w drodze umów, stosownie do art. 250 u.f.p. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o wolontariacie, a takiej z F. nie zawarto. Niezależnie od powyższego, skarga w niniejszej sprawie w ocenie organu powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego i nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Zarządu Województwa M. ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, to istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu Województwa M. wskazuje obie podstawy kasacyjne. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów wskazujących naruszenie przepisów postępowania, gdyż tylko wykluczenie trafności tych uchybień daje podstawę do oceny naruszeń prawa materialnego. Pośród zarzutów procesowych Zarząd powołuje naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 i art. 18 pkt 1 u.s.w. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie tych przepisów przez WSA w W. polegało na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, przez co Sąd I instancji nie odrzucił skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie NSA ten zarzut jest nietrafny. W zakresie błędnej wykładni powołanych przepisów skarga nie konkretyzuje na czym polegał błąd wykładni. Podkreślić należy, że błąd co do wykładni może pojawić się tylko wtedy, gdy Sąd I instancji stosuje przepis i wadliwie ustala jego znaczenie. WSA w W. nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z przepisami u.s.w., ponieważ ten Sąd nie stosował tego przepisu. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. może być rozpoznawany tylko w kontekście niezastosowania tej normy prawnej do sprawy, która była objęta skargą. Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu NSA stwierdza, że kontrolowany wyrok nie narusza treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku WSA w W. trafnie wskazał (s. 6), że podstawą kontroli skarżonej uchwały Zarządu nie jest art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ale art. 91 u.s.w. Wprawdzie Sąd I instancji nie wskazał wprost art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i nie stwierdził, że ten przepis nie ma w sprawie zastosowania, jednak taki wniosek wynika wprost z rozważań w zakresie dopuszczalności skargi i ogólnego powołania art. 58 § 1 p.p.s.a. Z tego więc powodu zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony. Podkreślić należy, że WSA w W. wyraźnie wskazał, że podstawą prawną kontroli zaskarżonej uchwały jest art. 91 ust. 1 u.s.w. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, a to oznacza, że WSA mógł skontrolować skarżoną uchwałę jako pochodzącą od organu samorządu województwa i odnoszącą się do czynności prawnej, która narusza interes prawny F. Zauważyć należy, że zarówno doktryna, jak i judykatura stoją na stanowisku szerokiego rozumienia "sprawy" w ujęciu art. 91 ust. 1 u.s.w. oraz zakresu kontroli sprawowanej przez sądy, dopuszczając możliwość zaskarżenia m.in. uchwał pochodzących od organów samorządu województwa, jeżeli dotyczą one spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała będąca przedmiotem skargi do WSA należy do tej kategorii spraw, co musi skutkować dopuszczalnością sądowej kontroli tego typu aktów. W konsekwencji trzeba przyjąć, że WSA dokonując kontroli tej uchwały nie naruszył prawa w sposób wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 u.s.w. polegający na błędnej wykładni tych przepisów i ich zastosowaniu. W ocenie NSA kontrolowany wyrok w postępowaniu kasacyjnym prawidłowo stosuje treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że wskazany przepis może mieć zastosowanie tylko do uchwał będących przepisami prawa miejscowego. Z jego treści wynika, że uwzględnienie skargi na uchwałę skutkuje stwierdzeniem nieważności lub uznaniem, że wydana uchwała narusza przepisy prawa. WSA w W. poprawnie wskazuje w tym zakresie na treść art. 83 u.s.w. Przepis ten nie odnosi się tylko do skarg wnoszonych przez organ nadzoru, jak twierdzi skarga kasacyjna, ale jego treść należy wiązać ze wszystkimi sposobami kontroli legalności tych aktów. W ocenie NSA nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdza, że wyrok WSA w W. jest wadliwie uzasadniony, bo Sąd I instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej orzekania. Analiza uzasadnienia wyroku przeczy temu zarzutowi, zatem trudno przyjąć trafność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. polegający na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że WSA w W. przekroczył granice wyznaczone dla sądowej kontroli działalności administracji, bo wydając wyrok oparł rozstrzygnięcie nie na przepisach prawa, ale na zasadzie słuszności oraz zasadach współżycia społecznego. Treść uzasadnienia nie wskazuje, by te zasady były podstawą wyrokowania, skoro WSA dokonuje wykładni przepisów stosowanych w postępowaniu kontrolnym. Zdaniem Sądu II instancji trafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, art. 61 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w. w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 1 i ust. 4, art. 247 ust. 1 i art. 254 pkt 3 u.f.p., którego istota sprowadza się do niezastosowania przez Sąd I instancji tych przepisów do oceny skarżonej uchwały. Zdaniem NSA ten zarzut został uzasadniony zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wymóg uzasadnienia stawianego zarzutu jest konstytutywnym elementem podstawy kasacyjnej. Brak w tym zakresie jest wadą formalną tego środka, która nie może być sanowana przez Sąd I instancji. Uzasadnieniem postawionego zarzutu jest obszerne przedstawienie w motywach skargi istoty samodzielności finansowej województwa jako jednostki samorządu terytorialnego. Skoro strona skarżąca kasacyjnie stawia zarzut niezastosowania określonych przepisów i przedstawia na czym polega to naruszenie oraz wskazuje jakie orzeczenie powinno zapaść przed WSA, gdyby nie naruszono tych przepisów, to przyjąć trzeba, że rozpoznawana skarga kasacyjna spełnia te warunki. W ocenie NSA trafny jest także zarzut naruszenia przez wyrok prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 pkt 3 i art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 250 u.f.p. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o wolontariacie, którego skutkiem było przyjęcie przez WSA, że skarżona uchwała cofała dotację dla F. przyznaną uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Z treści uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika teza stawiana w analizowanym zarzucie, ale Sąd I instancji przyjął, że ocena legalności zaskarżonej uchwały musi być odnoszona do przepisu prawa, co oznacza, że Zarząd podejmując uchwałę o cofnięciu dotacji miał obowiązek wskazania przepisu prawa uprawniającego do takiego działania. WSA podkreślił, że tym przepisem nie może być art. 46 u.f.p. w zakresie postępowania, które zostało już zakończone przez wyczerpanie prawem przewidzianej procedury. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, aczkolwiek z niego nie wynika, że w ocenie WSA uchwała "cofająca" dotację była bezpośrednią przyczyną nieprzekazania dotacji albo że uchwała "przyznająca" dotację jest wystarczającą podstawą do jej wypłaty. NSA stwierdza, że planowanie wydatków z budżetu województwa i zaciąganie w tym zakresie zobowiązań musi być odnoszone do ogólnych zasad prowadzenia gospodarki finansowej tej jednostki samorządu terytorialnego i gwarantowanej jej samodzielności budżetowej. Obowiązujące przepisy nie wskazują wprost podstawy prawnej do uchylenia skarżonej uchwały ze względu na zmianę budżetu, jednak poszukiwanie prawnego uzasadnienia do zmiany uchwał Zarządu wskazujących sposób datowania zadań realizowanych na rzecz województwa nie może nie uwzględniać zasad wykonywania budżetu wynikających z u.f.p. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi, że z treści art. 46 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2-3 u.f.p. wynika zakaz zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych ponad finansowe możliwości wynikające w danym roku z budżetu uchwalonego dla województwa, którego realizacja jest powierzona jego jednostkom budżetowym. Równocześnie wskazać trzeba, że budżet może podlegać zmianom, bo trafnie zauważa skarga kasacyjna, że możliwość dokonania zmian budżetu jest wyrazem samodzielności finansowej województwa. Skoro tak, to uznać trzeba, że zmiana skarżonej uchwały ma oparcie w art. 46 ust. 1 u.f.p. Dodać również trzeba, że tego przepisu skarżona uchwała nie wskazuje, ale nie oznacza to, że podjęta została bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.