VI SA/Wa 854/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie: SKO) postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. [...], po rozpatrzeniu wniosku T. półki z o.o. z siedzibą w Z. (dalej nazywanej: "skarżącą, T.") o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń: Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ul. S. na odcinku: ul. W. – Z. w W. w terminie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia. 2009 r. W decyzji zawarto pouczenie, że służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z siedzibą w [...] za pośrednictwem Zarządu Dróg Miejskich, ul. [...], w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Decyzja została doręczona skarżącej (jej pełnomocnikowi – r. pr. P. S.) w dniu 7 czerwca 2010 r. W dniu 21 czerwca 2010 r. nadane zostało w urzędzie pocztowym odwołanie od powyższej decyzji. Koperta została zaadresowana: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ul. [...]". Przesyłkę poczta zwróciła nadawcy z powodu niemożności jej skutecznego doręczenia. Wobec tego pełnomocnik skarżącej w dniu 13 lipca 2010 r. (data złożenia w urzędzie pocztowym) ponownie wniósł odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, wywodząc, iż zachowany został ustawowy termin na jego wniesienie i jednocześnie podnosząc, że pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyby organ przyjął, że odwołanie zostało jednak wniesione z uchybieniem terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że omawiane odwołanie od decyzji Prezydenta W. zostało wniesione dopiero w dniu 13 lipca 2010 r. czyli z uchybieniem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Wcześniejsza przesyłka skarżącej z dnia 21 czerwca 2010 r. została wadliwie zaadresowana, mimo że T. reprezentowany był i jest przez fachowych pełnomocników. Przesyłka z dnia 21 czerwca 2010 r. nie została doręczona ani do SKO, ani do organu I instancji, a tylko zwrócona przez pocztę nadawcy. Wobec tego do odwołania nadanego w dniu 21 czerwca 2010 r. nie znajdował zastosowania art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Skoro z odwołaniem, wniesionym w dniu 13 lipca 2010 r. T. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania, SKO uznało ,że najpierw należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] cytowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołało art. 58 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że powołany przepis dopuszcza możliwość przywrócenia terminu na wniosek zainteresowanego tylko w przypadku uprawdopodobnienia nastąpienia jego uchybienia bez winy wnioskodawcy. W niniejszej sprawie zaś skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Uchybienie terminu nastąpiło z powodu wadliwie zaadresowanej przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie. Opisanemu działaniu skarżącej, w ocenie SKO nie można było przypisać cechy starannego działania. Organ uznał, że to zachowanie należało ocenić jako niedbalstwo, szczególnie, że T. był reprezentowany w postępowaniu przez zawodowego pełnomocnika. Na pełnomocniku tym spoczywały wszystkie czynności związane z prawidłowym wniesieniem odwołania, a czego pełnomocnik skarżącej nie dopełnił. Na powyższe postanowienie T. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej naruszenie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że odwołanie od decyzji Prezydenta W z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wniesione w zachowaniem 14 – dniowego terminu, to jest w dniu 21 czerwca 2010 r. W tym bowiem dniu odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem ZDM zostało nadane w placówce pocztowej. Treść odwołania nie budzi wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem pracownica Kancelarii pełnomocnika skarżącej prawidłowo zaadresowała pismo na ZDM (ul. [...]), lecz jako odbiorcę wskazała SKO. Strona powzięła informację o tym dopiero po zwrotnym otrzymaniu tejże korespondencji, nieodebranej przez ZDM. Wówczas drugi pełnomocnik skarżącej – adw. M. L. niezwłocznie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i załączył do tego wniosku odwołanie. Zdaniem skarżącej niezrozumienie przez pracownika kancelarii treści odwołania w części dotyczącej pouczenia co do sposobu wniesienia odwołania nie może rozciągać negatywnych skutków na udział skarżącej w postępowaniu, uniemożliwiając jej czynny udział w postępowaniu i weryfikację decyzji rażąco dla niej niesprawiedliwej. Ponadto pełnomocnik skarżącej, prowadzący kilkaset spraw nie jest w stanie sprawdzać, jak pracownicy kancelarii adresują koperty. Jeżeli już, to należałoby uznać, że ewentualne uchybienie terminu nastąpiło w sposób niezawiniony przez stronę. Skarżąca nie dopatrzyła się także zaniedbań w organizacji pracy Kancelarii jej pełnomocników i wysyłki korespondencji, gdyż pracownica w istocie popełniła "czeski błąd" (zamiast ZDM wpisała SKO). Zatem wyłączną przyczyną niezachowania terminu był błąd pracownika Kancelarii, którego nie można było stwierdzić, a tym bardziej nie można było mu zapobiec. Zdaniem skarżącej organ nie odniósł się do okoliczności, w jakich nastąpiło ewentualne przekroczenie terminu i do ich oceny w kontekście zawinienia strony, czym naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego. Nie mogło tego mankamentu zastąpić odwoływanie się przez organ do niekorzystnych dla strony orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołane okoliczności, jako ekskulpujące skarżącą, w jej ocenie, przemawiały za zastosowaniem art. 58 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła także, że oczywiście błędne rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji oraz ponad 4-letnie prowadzenie postępowania administracyjnego przemawiają za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd uznał, iż orzeczenie to nie narusza przepisów w stopniu, który skutkowałby jego uchyleniem, a wobec tego skarga T. Sp. z o.o. jest niezasadna. Organ w rozstrzygnięciu powołał się na art. 58 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu, w myśl § 2 tego art. należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organem właściwym, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., do rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zatem organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Nie jest kwestionowane w sprawie, że w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarte zostało prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia odwołania (k. – 4 t. II akt adm.). Decyzja ta została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej – r. pr. P. S. w dniu 7 czerwca 2010 r. (k. – 5 t II akt adm.). Odwołanie z dnia 21 czerwca 2010 r. sporządzone przez r. pr. P. S. zostało nadane w urzędzie pocztowym także w dniu 21 czerwca 2010 r. Koperta została zaadresowana w Kancelarii r. pr. P. S. w sposób: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ul. [...]" (kopia koperty i książki korespondencji w t. II akt adm.). Przesyłka nie została doręczona przez pocztę, a jedynie zwrócona nadawcy. Następnie w dniu 13 lipca 2010 r. zostało nadane ponownie odwołanie skarżącej poprzez pocztę (koperta w t. II akt adm.). Organ nie ustalił, a pełnomocnik skarżącej nie posiadał na rozprawie koperty, w której wysłane zostało odwołanie z dnia 21 czerwca 2010 r. Okoliczność ta była istotna dla ustalenia czy pełnomocnik skarżącej rzeczywiście w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Bowiem nie można jednoznacznie ustalić, kiedy przesyłka została przez pocztę zwrócona pełnomocnikowi skarżącej. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bowiem jest złożenie go w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi. Organ zaś tym warunkiem w ogóle się nie zajmował. Nie rozważał czy termin ten należało liczyć od daty zwrotu przesyłki przez pocztę, czy też od innej daty, skoro w książce korespondencji Kancelarii pod datą 21 czerwca 2010 r. zostało zapisane, że korespondencja została zaadresowana: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ul. [...]". W tej sytuacji, skoro w książce korespondencji Kancelarii zapisano taki sam adres jak na kopercie, nieuzasadniony jest argument skarżącej, że dopiero z chwilą zwrotu przesyłki przez pocztę można było ustalić, że koperta z odwołaniem została nieprawidłowo zaadresowana. Mimo opisanych uchybień postępowania, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ, nie badając wszystkich przesłanek formalnych, od razu dokonał merytorycznej oceny wniosku. Stanowisko SKO co braku przesłanek skutkujących przywróceniem terminu do złożenia odwołania należało zaaprobować. Organ prawidłowo przyjął, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Oceniając brak winy, organ administracji publicznej bowiem powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy". W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 58 k.p.a., LEX/el.2012). Sąd akceptuje to stanowisko i zgadza się z orzecznictwem przywołanym przez SKO. Skarżąca, oprócz własnej oceny, nie przedstawiła stanowisk judykatury czy doktryny na poparcie jej argumentacji. Oznacza to, że prowadzący kancelarię prawną adwokat czy radca prawny odpowiedzialny jest za właściwe zorganizowanie pracy pracowników w kancelarii zatrudnionych i na nim spoczywa bieżący nadzór nad pracownikami. Nadzór ten nie może ograniczać się do kwestii merytorycznych, lecz obejmuje również kwestie formalne jak np. zorganizowanie odbioru pism kierowanych do kancelarii (niezależnie od tego czy imiennie do wspólników czy zatrudnionych radców prawnych lub adwokatów czy też tylko ogólnie do kancelarii ) oraz zorganizowanie wysyłki pism przygotowanych w kancelarii. Mając na uwadze kapitalne znaczenie dochowania terminu do wykonania określonej czynności procesowej, należy przyjąć, iż zapewnienie prawidłowości pracy kancelarii na tym odcinku jest obowiązkiem osób prowadzących kancelarię. Obowiązek ten realizuje się przez powierzenie wysyłki pism odpowiedzialnemu pracownikowi oraz sprawowanie bieżącej kontroli nad wykonywaniem takich czynności jak wysyłanie pism procesowych, których termin złożenia jest określony i których niedochowanie może skutkować utratą przez klienta kancelarii możliwości dochodzenia swoich praw. Wobec tego za błędny należy uznać pogląd skargi, iż błąd pracownika kancelarii nie jest błędem pełnomocnika i nie może obciążać strony, której przecież nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Istota pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym wyraża się w działaniu za stronę i podejmowaniu za nią i w jej interesie wszystkich czynności, jakie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego strona ta zobowiązana byłaby lub mogłaby podjąć. Dodatkowo należy zauważyć, że udzielenie przez stronę postępowania pełnomocnictwa radcy prawnemu lub adwokatowi ma na celu uchronienie się przed negatywnymi skutkami nieznajomości przez nią przepisów tak w sferze prawa materialnego, jak też prawa procesowego. Jak wynika z art. 32 k.p.a. pełnomocnictwo co do zasady wyłącza obowiązek osobistego działania strony w postępowaniu administracyjnym, poza pojedynczymi, wynikającymi z przepisów prawa i podyktowanymi specyfiką konkretnej czynności przypadkami, gdzie bezpośredni udział strony jest niezbędny. Gdy zakres udzielonego pełnomocnictwa wskazuje na to, iż pełnomocnik zastępuje stronę w postępowaniu w danej sprawie w pełnym zakresie to oznacza, że podejmuje on w imieniu mocodawcy wszelkie kolejne i pozostające ze sobą w związku czynności procesowe (w szczególności złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, składanie wniosków dowodowych, wnoszenie ewentualnych zażaleń na wydawane w toku postępowania postanowienia i odwołania od decyzji czy pisemne wyrażanie stanowiska w sprawie w toku postępowania ). Jemu też, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń (art. 40 § 2 .p.a.), organ administracji zobowiązany jest doręczać wszystkie kierowane do strony w prowadzonym przez ten organ postępowaniu pisma, a doręczenie równoległe pisma stronie będzie miało tylko efekt informacyjny. Takie procesowe usytuowanie pełnomocnika strony jako bezpośredniego partnera organu w sprawie administracyjnej tej strony dotyczącej skutkuje, że jest on na równi ze stroną adresatem dyspozycji norm procesowych znajdujących zastosowanie w danym postępowaniu. Pełnomocnik z chwilą ustanowienia staje się, odpowiednio do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, podmiotem praw i obowiązków procesowych strony. Zatem pełnomocnik będzie zobowiązany do informowania organu o zmianie adresu (art. 41 k.p.a.), to on będzie żądał wglądu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.), będzie żądał przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.) lub też będzie składał wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). Pełnomocnik ustanowiony od wszczęcia sprawy lub w jej toku, lecz przed wydaniem decyzji, zobowiązany będzie po doręczeniu mu rozstrzygnięcia, w razie takiego uzgodnienia ze stroną, złożyć środek zaskarżenia, rzecz jasna w przewidzianym prawem terminie. Negatywne skutki uchybienia przez pełnomocnika terminu do dokonania tej czynności procesowej będą obciążały stronę, chyba że zostanie wykazany brak winy pełnomocnika w niedotrzymaniu terminu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 115/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego omyłkowe zaadresowanie koperty, w której wysłano odwołanie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może zostać uznane za brak winy w uchybieniu terminu i pozostaje bez znaczenia, że czynność ta została wykonana przez pracownika kancelarii. Należy zauważyć, że korespondencja została zwrócona przez pocztę. Korespondencja nie była otwierana i nie można było stwierdzić, kto był rzeczywistym adresatem. Jak już podnoszono, radca prawny lub adwokat zastępujący stronę w postępowaniu, kierując się zarówno dbałością o interesy osoby zastępowanej, jak też dbając o wizerunek prowadzonej przez siebie kancelarii, zobowiązany jest do kontroli wykonywanych przez pracowników kancelarii czynności technicznych (m.in. kopertowanie pism procesowych), tym bardziej, jeśli ewentualna pomyłka mogłaby uniemożliwić kontynuowanie postępowania i ochronę praw strony (tamże oraz postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GZ 527/11, opubl. j/w). W tym ostatnim postanowieniu dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (przesłanki z art. 86 p.p.s.a. są takie jak w art. 58 k.p.a.) NSA wskazał, że nawet omyłkowe zaadresowanie koperty (zawierającej skargę) na stary adres organu, podczas gdy w zaskarżonej decyzji podano już nowy adres organu, oznacza, że pełnomocnik nie dochował wymaganej od niego staranności. Co do ewentualnego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, skarżąca nie sformułowała, które reguły zostały niedochowane przez SKO. Z kolei co do naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania, zdaniem sądu, uchybienie to nie jest powiązane z naruszeniem terminu do złożenia odwołania oraz odmową przywrócenia tego terminu i nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie należało ocenić zarzut odnoszący się do nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.