II GSK 1367/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2262/10 w sprawie ze skargi P. Sz. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. Sz. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2262/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2010 r., nr 297/2010, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...].06.2004 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 r. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.-D. z dnia [...].03.2005 r. przyznano skarżącemu płatność w łącznej kwocie [...],10 PLN. Następnie organ w dniu [...].2009 r. – w trybie wznowienia postępowania – uchylił wydaną decyzję i przyznał skarżącemu po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność za rok 2007 w łącznej wysokości [...] PLN i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. Następnie Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].2010 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...]2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) i art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L.141 z 30.04.2004, str. 18) oraz art. 104 k.p.a. – ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] PLN. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek skarżącego organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowych postępowaniach Prezes ARiMR jest jedynie obowiązany do ustalenia czy skarżący pobrał nienależnie lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; nie jest uprawniony do weryfikacji wcześniejszych decyzji, które są ostateczne. W wyniku ustaleń doszedł do wniosku, że przyznane decyzją z dnia [...]2005 r. środki pieniężne stały się częściowo nienależne, albowiem ten sam organ – w trybie postępowania wznowieniowego – przyznał skarżącemu płatność za rok 2004 w pomniejszonej wysokości. Wyliczona kwota do zwrotu jest różnicą kwot wskazanych w dwóch pierwszych decyzjach omówionych na wstępie uzasadnienia. P. S. wniósł skargę do Sądu I instancji na decyzje Prezesa AriMR, żądając ich uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję podał, że w sprawie ma zastosowanie art. 49 ust. 5 in fine rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., zgodnie z którym jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W przedmiotowej zaś sprawie skarżący działał w dobrej wierze, gdyż nie ukrywał przed organami tego, że łączyła go umowa dzierżawy, która następnie została rozwiązana, o czym organ został poinformowany w dniu [...].11.2005 r., zaś decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydano prawie pięć lat później w dniu [...].2010 r. Organ wzywał skarżącego do wyjaśnienia nieścisłości wykrytych w sprawie, jednakże wezwania te dotyczyły innej płatności. Brak było zatem podstaw, aby nałożyć na beneficjenta obowiązek zwrotu kwoty [...] PLN tytułem nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z racji upływu czteroletniego terminu dzielącego datę płatności a terminem pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. W kwestii twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i złożonych przez rolnika zapewnień, że "znane mu są zasady przyznawania tychże płatności", co ma skutkować tym, iż "skarżący znał również zasadę, zgodnie z którą nienależycie pobrana płatność podlega zwrotowi" wskazać trzeba, że jest to czysta fikcja. Ani w tym zakresie nie przeprowadzano rzetelnej akcji informacyjnej polegającej np. na doręczeniu rolnikom aktów normatywnych, które tę kwestię regulowały, ani w inny sposób – udokumentowany w toku postępowań administracyjnych – nie przekazano wiedzy, która zapobiegałaby patologii. Zwrócić uwagę należy na to, iż dostęp do aktów normatywnych tzw. Prawa unijnego jest zdecydowanie trudniejszy aniżeli rodzimego ustawodawcy, toteż winno rzutować na kwestię oceny działania beneficjenta. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Naruszenie wskazanego przepisu polegało na niewłaściwym zastosowaniu jego akapitu drugiego, tj. na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie okres przedawnienia na żądanie zwrotu płatności przez organ wynosi 4 lata. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżący działał w dobrej wierze od dnia otrzymania płatności, tym samym błędnie zastosował wynikający z art. 49 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia czteroletni okres przedawnienia na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. W przedmiotowej sprawie beneficjent zadeklarował do wniosku o przyznanie płatności ([...]2004 r.) powierzchnię upraw wynoszącą 9,84 ha i do takiej powierzchni płatności otrzymał ([...] 2005 r.). Kontrola wniosku wykazała, iż beneficjent posiada powierzchnię mniejszą niż zadeklarowaną we wniosku, do której płatności otrzymał, tj. 8,11 ha. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] 2004 r. wydzierżawiający wypowiedział beneficjentowi umowę dzierżawy, na mocy której uprawiał działkę o powierzchni 1,73 ha (co stanowi różnicę między powierzchnią z wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli). Fakt ten nastąpił po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy, ale przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy. W tym miejscu już nie sposób uznać, iż beneficjent działał w dobrej wierze: w chwili otrzymania płatności miał świadomość, iż otrzymał płatność do powierzchni większej niż faktycznie użytkował, do której płatność przysługuje. W świetle przepisów prawa regulujących przyznanie pomocy obszarowej opisana powyżej okoliczność jednoznacznie przemawia za tym, aby uznać, iż beneficjent nie działał w dobrej wierze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 2419/2001 wniosek o pomoc obszarową zawiera wszystkie informacje konieczne w celu ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w szczególności deklarację rolnika, iż jest świadomy wymogów odnoszących się do danej pomocy. We wniosku o przyznanie płatności beneficjent podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie przyznane płatności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji niewłaściwie zastosował akapit drugi art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 49 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik z zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z kolei według ust. 5 tego artykułu, obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zdaniem Sądu I instancji dobra wiara beneficjenta uzasadniona jest tym, że skarżący nie ukrywał przed organami tego, że łączyła go umowa dzierżawy, która została następnie rozwiązana. O tym zaś organ dowiedział się [...] listopada 2005 r., a decyzję o ustaleniu nienależnie pobranej płatności wydał prawie pięć lat później, bo dopiero [...] maja 2010 r. Poza tym, według Sądu I instancji, pierwszym sygnałem powodującym wątpliwość co do dobrej wiary skarżącego było dopiero wydanie postanowienia z dnia [...] października 2009 r. o wznowieniu postępowania z urzędu, a fakt ten miał miejsce po upływie 4 lat od daty płatności. Jak z powyższego wynika, Sąd I instancji zagadnienie "dobrej wiary", o jakiej mowa w art. 49 ust. 5 akapit 2 powołanego wyżej rozporządzenia, wiąże z datą wydania decyzji o zwrocie nienależnej płatności, a nie z datą dokonania takiej płatności. Tymczasem o "działaniu w dobrej wierze" w rozumieniu powyższego przepisu można mówić tylko w przypadku, jeżeli beneficjent pobrał nienależną płatność w dobrej wierze, tzn. błędnie, ale usprawiedliwiony subiektywnym przekonaniem uważał, iż przysługuje mu prawo do tego świadczenia. Tak jednak nie było, gdyż skarżący w dacie otrzymania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.-D. z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu płatności wiedział, iż wydzierżawiający wypowiedział mu umowę dzierżawy, skoro umowa ta została wypowiedziana [...] września 2004 r. W sprawie zaś było bezsporne, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący również grunty wydzierżawione. Wysokość tych płatności była uzależniona od wielkości posiadanych nieruchomości. W czasie otrzymania płatności skarżący miał więc świadomość, iż otrzymał płatność do powierzchni większej niż posiadał i do której płatność przysługuje. Po wypowiedzeniu umowy dzierżawy w dniu [...] września 2004 r. skarżący nie zawiadomił niezwłocznie o tym organ (w każdym razie przed otrzymaniem płatności na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2005 r.), uczynił to dopiero [...] listopada 2005 r., a więc ponad rok od wypowiedzenia umowy dzierżawy ([...] września 2004 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy trudno jest przyjąć, iż skarżący działał w dobrej wierze, skoro sam składał wniosek o przyznanie płatności i zadeklarował określoną powierzchnię gruntów, od której uzależniona była wysokość dopłaty, a ponadto złożył zapewnienie, iż "znane mu są zasady przyznawania tychże płatności". Stąd w żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż takie zapewnienie to "czysta fikcja". Jeżeli bowiem rolnik zna zasadę, iż wysokość płatności jest uzależniona od wielkości posiadanych gruntów, to jest rzeczą oczywistą, iż w przypadku zmniejszenia tej powierzchni będzie mu przysługiwała płatność w zmniejszonej wysokości, a o takiej zmianie powinien zawiadomić we właściwym czasie organ. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.