II SA/Ol 1062/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru Miasta I. oddala skargę. Rada Miejska w Iławie w dniu 11 maja 2012 r. podjęła uchwałę nr XXII/228/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta Iławy. Skargę na powyższą uchwałę wniosła J.O. Podniosła, że jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego położonego na parterze wielorodzinnego budynku, znajdującego się na obszarze objętym planem. Zarzuciła, że powyższa uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia, gdyż w §13 ust. 1 pkt 3 lit. c przewiduje możliwość lokalizacji funkcji usługowych w parterach budynków mieszkalnych, położonych na terenach zabudowy wielorodzinnej. Skarżąca zaznaczyła, że ustalenie to obowiązuje na terenie całego obszaru objętego planem i zostało wprowadzone po drugim wyłożeniu, natomiast wyłożenie tej zmiany zostało ograniczone tylko do wybranych części obszaru objętego planem. Burmistrz ogłosił bowiem w prasie lokalnej w lutym 2012 r. o trzecim częściowym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego jednak tylko obszaru jednostek: A, B, D, E, Fa i Fb i poinformował o możliwości wnoszenia uwag do tych części projektu planu miejscowego. Skarżąca stwierdziła, że jej nieruchomość znajduje się na terenie obszaru, który nie był przedmiotem trzeciego wyłożenia, w konsekwencji czego nie miała żadnych możliwości odniesienia się do zmiany wprowadzonej do projektu po jego drugim wyłożeniu. Powyższe uniemożliwiło skarżącej ochronę jej interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Skarżąca podkreśliła ponadto, że wprowadzenie zmian do projektu nastąpiło bez ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, czym naruszono art. 19 ust 1 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zauważyła, że zmiany te mają charakter ogólny, dotyczą interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, co stanowi szczególną okoliczność przemawiającą za ponowieniem procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w toku procedury planistycznej zachowane zostały terminy udostępnienia planu do publicznego wglądu i istniała możliwość zgłaszania uwag, wobec czego art. 18 ust. 1 u.p.z.p. nie został naruszony. Nie uchybiono także obowiązkowi przewidzianemu w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 tej ustawy, gdyż zakres zmian wprowadzonych po drugim wyłożeniu nie kwalifikował się do powtórzenia procedury w innym zakresie, niż zostało to dokonane w ramach trzeciego wyłożenia. Rada Miejska zaznaczyła, że lokalizacja terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie uległa zmianie w trakcie całej procedury i przedstawienie tych terenów w ramach trzeciego wyłożenia nie miało formalnego ani merytorycznego znaczenia. Ponadto istniała możliwość zapoznania się z tymi lokalizacjami, gdyż plansze planu były prezentowane w czasie trzeciego wyłożenia planu razem z materiałami, które były wyłącznie przedmiotem tego elementu procedury planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Iławie podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta Iławy. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie doręczono Radzie Miejskiej w Iławie dnia 31 maja 2012 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Tym samym spełniony został wymóg formalny warunkujący skuteczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej skardze zarzucono, że w toku postępowania planistycznego poprzedzającego uchwalenie kwestionowanego aktu, nie dochowano trybu sporządzania planu, tj. nie dopełniono obowiązku wyłożenia zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego po jego drugim wyłożeniu, co uniemożliwiło skarżącej obronę jej interesu prawnego. Skarżąca wywodzi bowiem, że zawarcie w § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały możliwości realizacji w obrębie terenów zabudowy wielorodzinnej funkcji usługowej w parterach budynków, związanych wyłącznie z usługami podstawowymi w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia i oświaty, narusza jej interes prawny. Przypomnieć należy, że sporządzenie planu miejscowego jest określoną sekwencją czynności, następujących po sobie w ściśle określonej kolejności. W art. 17 u.p.z.p. wskazano wprost, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmuje kolejno wymienione w tym przepisie działania, to jest: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1); zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2); sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4); sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 (pkt 5) i występuje do właściwych podmiotów o opinie o projekcie planu lub o uzgodnienie projektu planu (pkt 6). Następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9); w ogłoszeniu wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu, a następnie rozpatruje uwagi, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkty 11-12). W pkt. 13 cytowanego artykułu przewidziano, że organ gminy wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Ostatnią czynnością jest przedstawienie radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej wynika, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Iławy wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wykładano trzykrotnie do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni i organizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Pierwsze wyłożenie miało miejsce w dniach od 6 października 2010 r. do 4 listopada 2010 r., zaś dyskusja miała miejsce dnia 19 października 2010 r. W ówczesnym brzmieniu § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c wyłożonego projektu uchwały dla stref oznaczonych w obszarze planu symbolem "MW" (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) wykluczał funkcje usługowe w budynkach tej zabudowy, z wyłączeniem zespołów istniejącej zabudowy, a także "jeżeli przepisy szczególne, akceptowane przez wszystkie zainteresowane strony nie postanowią inaczej", z zastrzeżeniem, że zgoda nie może dotyczyć usług uciążliwych pod względem sanitarnym, pożarowym i generujących hałas pow. 40 dB lub drgania. Drugie wyłożenie projektu planu nastąpiło w dniach od 6 października 2011 r. do 4 listopada 2011 r., zaś dyskusja odbyła się dnia 18 października 2011 r. Ten projekt dla terenów oznaczonych symbolem "MW" przewidywał w § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c, możliwość realizacji na odrębnych działkach obiektów usługowych związanych wyłącznie z usługami podstawowymi w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia i oświaty, jako obiektów o wysokości do 2 kondygnacji, wkomponowanych w architekturę zespołu zabudowy. Natomiast trzecie wyłożenie projektu planu miało miejsce w okresie od 5 marca 2012 r. do 2 kwietnia 2012 r., zaś dyskusję publiczną zorganizowano w dniu 29 marca 2012 r. Podnieść należy, że w obwieszczeniu Burmistrza Miasta Iławy z dnia 24 lutego 20102 r. wskazano wyraźnie, że wyłożenie to ma charakter częściowy i dotyczy wymienionych szczegółowo fragmentów jednostek planistycznych na rysunkach oraz zmiany tekstu planu w części przepisów oznaczonych w tekście czerwoną czcionką, w tym m.in. § 13 ust. 1 pkt 3 lit. c. Przepis ten przewidywał w nowym brzmieniu, że w obrębie terenów zabudowy wielorodzinnej dopuszcza się funkcje usługowe w parterach budynków lub na odrębnych działkach, obiektach usługowych, związane wyłącznie z usługami podstawowymi w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia i oświat obiekty o wysokości do 2 kondygnacji, wkomponowane architekturę zespołu zabudowy. W obwieszeniu poinformowano czytelnie, że zmianie uległa zarówno część graficzna planu, szczegółowo opisana w obwieszczeniu obszaru, a także część tekstowa w tym wypadku podano, że zmianie uległy tylko konkretne, wymienione w tym piśmie przepisy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić, że skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do wprowadzonych zmian w tekście projektu uchwały, skoro z obwieszenia wynikało wprost, że zmieniono m.in. § 13 ust. 1 pkt 1 lit. c, który w ocenie skarżącej narusza jej interes prawny. Podkreślić należy, że kwestionowana przez skarżącą zmiana dotyczy wyłącznie części tekstowej, zatem organ gminy nie musiał w tym zakresie wykładać wszystkich rysunków planu, na których zaznaczono tereny zabudowy wielorodzinnej, skoro granice tych obszarów nie uległy zmianie, a zmieniono jedynie ich przeznaczenie, modyfikując wyłącznie tekst projektu uchwały. Podnieść też należy, że w obwieszczeniu poinformowano mieszkańców o możliwości wnoszenia uwag do wprowadzonych zmian projektu planu miejscowego w zakreślonym terminie. Rozpoznając skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Niezachowanie zatem procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcji nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że aktualnie nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego, natomiast w przypadku naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każde naruszenie w tym zakresie musi być poddane ocenie w kontekście istotności tegoż naruszenia, gdyż tylko z taką formą naruszenia trybu można wiązać nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, LEX nr 1070332). Wbrew zarzutowi skarżącej, w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszono jednak trybu sporządzania planu, w szczególności organ gminy nie uchybił obowiązkowi umożliwienia wniesienia każdemu uwag do projektu planu miejscowego. Powyższe wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie wyłożenia i zorganizowania publicznej dyskusji kwestionowanej przez skarżącą zmiany. Wskazany przepis stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Jak już wyżej stwierdzono, organ gminy nie uchybił obowiązkowi powtórzenia wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wraz z organizacją dyskusji publicznej i ponownym przyjmowaniem oraz rozpatrywaniem uwag do projektu planu, po dokonaniu zmiany treści m.in. § 13 ust. 1 pkt 1 lit. c projektu planu miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, również nie został naruszony. Skarżąca nie została bowiem pozbawiona możliwości ochrony swoich praw w toku procedury związanej ze stanowieniem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta Iławy. Uchwałę tę podjęto bowiem, wbrew zarzutom skargi, bez naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) orzeczono jak w sentencji.