II SA/Lu 550/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 lipca 2010r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, H. Ł. wniosła o interwencję w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku położonego na działce nr ...w miejscowości R., stanowiącej własność T. Ś. Zaznaczając, że budynek jest usytuowany w granicy z jej działką, oznaczoną nr ..., jest obecnie podwyższany i przygotowany do zmiany dachu, wniosła o jego rozbiórkę. W związku z przeprowadzonymi w dniach 25 sierpnia 2010r. i 17 maja 2011r. oględzinami budynku, postanowieniem z dnia .... organ nałożył na inwestorów, małżonków A. i T. Ś., obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2011r. inwentaryzacji budowlanej wykonanych po dniu 1 czerwca 2010r. robót remontowych konstrukcyjnych, instalacyjnych i wykończeniowych z dokładnym określeniem ich zakresu oraz oceną techniczną jakości ich wykonania i wskazaniem ewentualnych robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, przy uwzględnieniu zamierzonego sposobu jego użytkowania. Po złożeniu inwentaryzacji decyzją z dnia ... organ odmówił nakazania rozbiórki budynku, natomiast nałożył na inwestorów obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego ( wyprowadzenia ściany o grubości 25 cm ponad pokrycie dachu na wysokość 30cm ) na jego zachodniej ścianie przy granicy z działkami nr .... Wobec uchylenia decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ decyzją z dnia ... ponownie odmówił nakazania rozbiórki budynku i nałożył na inwestorów identyczny obowiązek , jak w poprzedniej decyzji z tym, że dodatkowo wyznaczył termin wykonania ściany do dnia 30 czerwca 2012r. Po rozpoznania odwołania H. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tym razem powyższą decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowy budynek gospodarczy przylega od strony północnej do budynku garażu usytuowanego na działce ..., natomiast od strony południowej do drugiego budynku garażowego, tworząc zabudowę pomiędzy nimi. Inwestorzy przedstawili zawiadomienie Starostwa Powiatowego z dnia ... o przyjęciu bez sprzeciwu zamiaru wymiany pokrycia dachowego z płyt azbestowo - cementowych na blachę profilowaną. Roboty rozpoczęto w lipcu 2010r., a zakończono w listopadzie tego roku. Ponieważ zakres robót wykroczył poza zgłoszenie, nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Na jej podstawie uznano, że w ramach zgłoszenia rozebrano pokrycie dachowe, wykonano nową więźbę dachową, pokryto dach blachą, wykonano obróbki blacharskie, remont posadzek i instalacji elektrycznej. Poza zgłoszeniem, zdaniem organu, wyburzono ściankę działową, fragment podłużnej ściany wschodniej, zdemontowano słup drewniany podpierający konstrukcję dachową, zdemontowano stolarkę, wykonano słup żelbetowy wewnątrz pomieszczenia, oparto na słupie i ścianie zachodniej belkę stalową konstrukcji wsporczej dachu oraz wykonano remont tynków wewnętrznych. Zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty stanową przebudowę obiektu budowlanego, która zwolniona jest od uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro nie jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt.6 prawa budowlanego, to w przypadku samowolnie realizowanych robót zastosowanie znajduje art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ponieważ naruszenie prawa, w ocenie organu, da się usunąć, nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt.1, ale art. 51 ust.1 pkt.2, który nakazuje nałożenie obowiązków pozwalających na doprowadzenie robót budowlane do stanu zgodnego z prawem. Według § 272 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony działki sąsiedniej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Organ odrzucił zarzut odwołującej się co do zmiany sposobu użytkowania budynku, ponieważ na obecnym etapie robót nie można stwierdzić takiej okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Ł. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 28 i 29 w związku z art. 3 pkt. 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) oraz art. 7, 77,75, 80 i 138 § 2 kpa , wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej błędne jest przede wszystkim stanowisko organów nadzoru budowlanego, według których przebudowa budynku wraz ze zmianą jego podstawowych parametrów takich jak wysokość, stanowi remont, nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a więc jako samowola budowlana, określona w art. 48 ust.1 prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że inwestorzy w ramach zgłoszenia wykonali szereg innych robót, opisanych w decyzji. Dodatkowo budynek podniesiono na wysokość około 20 cm ( trzech cegieł ), drzwi wejściowe do budynku poszerzono do rozmiaru drzwi garażowych, całkowicie przesunięto ścianę w kierunku wschodnim, wykonano tynki wewnętrzne, zewnętrzne oraz posadzkę, dobudowano także 7 słupów wewnątrz budynku. Całkowicie zmieniono jego przeznaczenie z obory na dwustanowiskowy garaż. W przekonaniu skarżącej zakres tych robót wskazuje, że nie był to remont i nie było podstaw do zastosowania postępowania naprawczego opartego na art. 50 i 51 prawa budowlanego, a jedyną właściwą decyzją było nakazanie jego rozbiórki. Skarżąca dowodziła, że przedstawiona opinia techniczna w wielu miejscach rozmija się ze stanem rzeczywistym i zawiera rozbieżności w stosunku do protokołu z oględzin z dnia 17 maja 2011r. Zawiera ona bowiem szereg odniesień do drugiego budynku gospodarczego znajdującego się w południowej części działki, co wprowadza w błąd organy. Przedmiotowy budynek pełnił wcześniej funkcję obory, która to funkcja nie została wspomniana w opinii, gdzie określa się, że jest to budynek magazynowo- garażowy. Może to sugerować, że dokonano w nim jedynie drobnych napraw, a sama funkcja nie uległa zmianie. Z treści opinii nie można wywnioskować, że drzwi wejściowe zostały zmienione na drzwi garażowe oraz przesunięto ścianę w kierunku wschodnim. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi nie dopuszczenie dowodu ze zgłoszonych przez nią świadków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wbrew zapewnieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, trudno uznać, że zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe motywy jakimi kierował się rozpoznając sprawę. Zauważyć należy przede wszystkim, że skarżąca domagała się rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, który jej zdaniem został wybudowany bez pozwolenia na budowę w granicy z jej nieruchomością, a ponadto sygnalizowała prowadzone przy nim roboty budowlane polegające na wymianie dachu i podwyższeniu o 20 cm, odpowiadające szerokości 3 cegieł. W tej sytuacji niezrozumiale jest postępowanie organów, które całe postępowanie skupiły na wykazaniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), a swoje przekonanie w tej materii oparły na opinii technicznej inwentaryzacji budowlanej i elektrycznej przedmiotowego budynku z dnia 12 września 2011r. Wobec formułowanych żądań przez skarżącą rzeczą organów było ustalenie, kiedy budynek został wybudowany, czy budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odmienne wyjaśnienia składane w tym zakresie przez skarżącą i T. Ś. powinny zostać zweryfikowane w oparciu o inne dostępne dowody. Nie do zaakceptowania jest jednak postępowanie organów które w ogóle nie odnoszą się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności samowolnej budowy budynku zlokalizowanego w granicy działki bez jej zgody. Nie można też w żadnym razie podzielić zapatrywania organu, według którego poczynione ustalenia w sprawie pozwalają na zastosowanie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Ocenę powyższą należy uznać za przedwczesną i nie mającą pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przekonanie organu oparte jest w zasadniczej części na akceptacji opinii właściciela działki nr ..., według którego wykonane roboty budowlane miały oparcie w dokonanym przez niego zgłoszeniu z dnia 1 czerwca 2010r. Zauważyć jednak należy, że część robót szczegółowo opisanych w pkt. V opinii technicznej. i w ślad za sporządzającym opinię sam organ uznał za wykraczające poza dokonane zgłoszenie. Jest to oczywiste, skoro wspomniane zgłoszenie dotyczyło wyłącznie wymiany pokrycia dachu z eternitu na blachę, natomiast inwestorzy, jak wynika z opinii, zresztą przez nich nie kwestionowanej, całkowicie rozebrali konstrukcję dachu, wykonali nową więźbę dachową, położyli laty i kontrłaty, pokryli dach blachą, wykonali posadzkę cementową i instalację elektryczną. Ponadto wyburzyli ściankę działową, fragment podłużnej ściany wschodniej grubości 25 cm na odcinku 51cm w celu zamontowania bramy garażowej, zdemontowali słupek drewniany o wymiarach 12x12cm, podpierający pierwotną konstrukcję więźby dachowej, zdemontowali stolarkę okienną i drzwiową, wykonali słup żelbetowy o wymiarach 34x34cm w celu podparcia belki stalowej podtrzymującej płatew dachową, którą oparto także na ścianie zachodniej budynku. Jest oczywiste, że art.51 ustawy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach określonych w art. 50 ustawy. Z treści art. 50 ust. 1 pkt. 1 wynika natomiast, że chodzi tu o roboty budowlane inne niż budowa, ale wymagających do ich wykonywania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, natomiast pkt. 2- 4 wskazują na inne roboty budowlane wykonywane w określonych w nich warunkach (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, Wokanda 1998/1/31). Z art. 3 ust. 6 i 7 prawa budowlanego sądzić należy, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie będące budową polegają na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wspomniany zakres robót w żadnym razie nie pozwala na przyjęcie, jak usiłuje wywieść inwestor, że jest to remont budynku, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Z porównania znajdującej się w powołanej już opinii technicznej charakterystyki dotychczasowej konstrukcji dachu, w której opisuje się go jako nagi strop, na trzech belkach stalowych z kolejki wąskotorowej, z luźno ułożonymi na nich deskami sosnowymi oraz opisu obecnego stanu konstrukcji i poszycia dachu, zawartego w protokołach oględzin z dnia 25 sierpnia 2010r. i 17 maja 2011r. jasno wynika, że nie ma mowy o odtworzeniu stanu pierwotnego dachu, podobnie jak nie ma żadnych podstaw do wniosku o odtworzeniu stanu pierwotnego budynku w kontekście wykonania pozostałych robót budowlanych. W orzecznictwie dobitnie podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010- Lex Polonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 – Lex Polonica nr 2476127 ). Co więcej organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonego konsekwentnie przez skarżącą zarzutu nadbudowy budynku. Tymczasem fakt ten ma istotne znaczenie dla sprawy, ewentualne bowiem jego potwierdzenie wykluczałoby uznanie robót także za przebudowę, do czego skłania się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a tym samym również usunięta zostałaby możliwość zastosowania art. 51 prawa budowlanego. Przez przebudowę, o jakiej stanowi art. 3 pkt.7a ustawy, rozumie się wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego za wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Za przebudowę nie można byłoby zatem uznać robót budowlanych, w wyniku których całkowicie zmieniono konstrukcję dachu, a budynek został podniesiony na szerokość trzech cegieł ( 20cm ). W świetle art. 3 pkt. 6 ustawy tak określony zakres samowolnie wykonanych robót podlegałby zakwalifikowaniu jako nadbudowa obiektu, mieszcząca się w kategorii budowy, a więc nie wchodzącej w zakres art. 50 wspomnianej ustawy. Przeszkodą do sformułowania powyższego wniosku nie może być fakt zgłoszenia robót budowlanych z dnia 1 czerwca 2010r. i brak sprzeciwu właściwego organu. Sąd podziela bowiem ukształtowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem w tych przypadkach zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (wyrok NSA z dnia 8 maja 2012r. II OSK 293/11 i powołane tam orzeczenie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaniechania organu nie usprawiedliwia powołanie się na wspomnianą opinię techniczną z dnia 12 września 2010r. Wynika z niej jedynie tyle, że ściana zachodnia wykonana jest z cegły wapienno – piaskowej pełnej, cegły wapienno – piaskowej drążonej, a trzy ostatnie, górne warstwy z cegły szamotowej. Nie ma w niej żadnej adnotacji pozwalającej stwierdzić, czy cegły były elementem ściany pierwotnej, czy też zostały wykonane podczas prowadzonych obecnie robót budowlanych, związanych ze zmianą konstrukcji dachu. Nie wykonano żadnych czynności pozwalających na ustalenie, kiedy rzeczywiście cegły zostały ułożone, zaniechano zwłaszcza oględzin, mimo, że ze zdjęć dołączonych do akt sprawy wynika ich dobra widoczność od strony działki skarżącej. Za ferowaną przez nią wersją może natomiast przemawiać usytuowanie słupa żelbetowego w środku budynku do którego przymocowana jest belka stalowa umieszczona także w ścianie zachodniej budynku, na której opiera się konstrukcja dachu. Na zamieszczonym w aktach sprawy zdjęciu widać, że słup ma mniejszą wysokość, niż obecna konstrukcja dachu, co może wskazywać, że wyznaczał on pierwotną jego wysokość, jak przypuszcza skarżąca. Uwaga ta jest godna podniesienia tym bardziej, jeśli zważyć, że w powołanej już opinii, bezkrytycznie przyjętej przez organy, znajduje się wzmianka o jego budowie już po dokonanym zgłoszeniu. Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 25 sierpnia 2010r. , w którym także wymieniono wykonane roboty, nie ma informacji o budowie słupa, stwierdza się natomiast, że wykonano podciąg drewniany wsparty na istniejącym słupie środkowym ( k. 10 str.2 ). Także w kolejnych pismach kierowanych do skarżącej, jak i podczas oględzin w dniu 17 maja 2011r. wspomina się jedynie o zmianie konstrukcji dachu. W żadnym razie dla odparcia wspomnianego zarzutu nie może być wystarczające przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( k. 14 ), jakoby podniesienie poziomu pokrycia dachu spowodowały większe przekroje krokwi i murłat, niż w stanie dotychczasowym, położenie folii izolacyjnej i dodatkowych kontrłat. Co więcej, z wyjaśnień złożonych przez T. Ś. podczas oględzin jakie miały miejsce 17 maja 2011r. wynika, że budynek ten od strony północnej miał otwory zabudowane bramami drewnianymi dwuskrzydłowymi, natomiast od strony południowej osadzone były drzwi i okno (k.47 str. 6 ). Jeśli zważyć, że przedmiotowy budynek ma obecnie wspólne ściany z istniejącymi już budynkami, właśnie od strony południowej i północnej, nasuwa się wniosek, że został on rozbudowany w ich kierunku. Także ta kwestia wymagała wyjaśnienia, a dla rozwiania powstałych wątpliwości organ zobowiązany był wykorzystać możliwości procesowe przewidziane w kpa, w tym jak już wspomniano ponownie dokonać oględzin budynku z uwzględnieniem stanu cegieł, przesłuchać właścicieli sąsiednich nieruchomości graniczących z działką ..., wykonawców dachu i innych robót budowlanych, ewentualnie przesłuchać strony w trybie art. 86 kpa. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie pozwolił na skuteczne odparcie zarzutów podniesionych w skardze. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt.1lit.c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O nie podleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art.152, natomiast o kosztach na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.