II OSK 293/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Łd 779/10 w sprawie ze skargi Z.D. i J.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2010r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.D. i J.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł tytułem legalizacji samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości W. [...], gmina S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), określił J. i Z.D. wysokość opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania legalizacyjnego organ ustalił, że w dniu 30 kwietnia 2008 r. Z.D. i J.D. zgłosili wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu swojego budynku mieszkalnego przez wymianę pokrycia na blachę oraz ewentualną wymianę elementów więźby dachowej, które okażą się spróchniałe, zgniłe lub zepsute. Prace remontowe miały się rozpocząć od dnia 31 maja 2008 r. W sprawie powyższego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 1 marca 2010 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził bowiem, iż właściciele budynku dokonali jego rozbudowy a nie remontu dachu, który zgłosili. Organ stwierdził, że zgodnie z art. art. 29-31 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nadbudowa istniejących obiektów budowlanych, wykonywanie wymiany konstrukcji dachowych budynku, wykonywanie robót budowlanych zmieniających powierzchnię użytkową istniejących obiektów budowlanych są robotami budowlanymi objętymi obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, na podstawie art. 48 ust. 2 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a po wykonaniu nałożonych na inwestorów obowiązków ustalił opłatę legalizacyjną. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z.D. i J.D. oświadczając, że wykonali wszystkie zalecenia wynikające z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący stwierdzili, że nie rozumieją dlaczego ustalono im opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł i z czego wynika, że stawka (s) musi być powiększona pięćdziesięciokrotnie. Ponadto wskazali, że opłata legalizacyjna, ustalona przez organ w tak dużej wysokości, jest niemożliwa dla nich do spłaty. Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że opłata legalizacyjna stanowi pięćdziesięciokrotność kary określonej w art. 59f ustawy Prawo budowlane. Surowość sankcji określonej w powołanych przepisach jest bowiem adekwatna z punktu widzenia doniosłości dóbr chronionych tymi przepisami. Wysokość kary pieniężnej ma służyć ochronie wartości wyróżnianych ze względu na interes publiczny, jak środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, ład przestrzenny, czy też poszanowanie interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że zła sytuacja materialna strony nie stanowi okoliczności, która mogłaby spowodować podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.D. i J.D. zarzucili powyższemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonywane przez skarżących roboty budowlane nie stanowiły remontu istniejącego obiektu budowlanego, objętego jedynie powinnością zgłoszenia, a także art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f w związku z art. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wymierzenie opłaty legalizacyjnej w oderwaniu od stopnia naruszenia dobra i interesu społecznego, chronionego przez przepisy ustawy Prawo budowlane, stopnia winy skarżących oraz ich sytuacji życiowej i materialnej. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia sprawy, w szczególności zakresu robót budowlanych, wykonanych przez skarżących, przyczyn stanu wyższej konieczności, w jakim działali oraz ich sytuacji życiowej i materialnej, a także art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się skarżącym co do zebranych dowodów Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że bezspornym pozostaje fakt wykonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej. Bowiem zgłoszony przez inwestorów zakres robót nie pokrywał się z zakresem wykonanych robót, do wykonania których niezbędnym było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia decyduje bowiem kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działanie inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. W niniejszej sprawie dokonano poważnej przebudowy całego budynku, a nie tylko jego dachu, co wynika wprost z załączonej dokumentacji obejmującej projekt architektoniczno-budowlanej. Podniesiono m.in. wysokość budynku, zmieniono konstrukcję dachu oraz jego charakterystyczne parametry. Faktyczny zakres przeprowadzonych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy byli obowiązani uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonanych robót budowlanych. Jeżeli zatem skarżący zgłosili wykonanie remontu i na tej podstawie wykonali rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścili się samowoli budowlanej polegającej ocenie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zakres wykonach prac jest zdecydowanie różny od zgłoszonego i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby to do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Sąd uznał również za właściwą wysokość nałożonej na skarżących opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z.D. i J.D. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji gdy organy administracji nie dokonywały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do działania skarżących w stanie wyższej konieczności, jak też nie poczyniły ustaleń co do sytuacji społecznej i materialnej skarżących. Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie jego zastosowania, w sytuacji gdy skarżący działali w stanie wyższej konieczności oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2, art. 31 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za zgodne z prawem wymierzenie skarżącym opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy w okolicznościach tej sprawy działanie organów administracji godziło w zasadę demokratycznego państwa prawnego, realizującego zasady sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę, wynika, że małżonkowie D. zgłosili zamiar dokonania remontu dachu swojego budynku mieszkalnego. Na podstawie zebranego materiału, w tym miejscowych oględzin tego budynku i następnie sporządzonej dokumentacji technicznej, organy ustaliły, że faktycznie wykonali oni nadbudowę tego obiektu przez podwyższenie i przebudowę poddasza, skutkiem czego było uzyskanie dodatkowej powierzchni użytkowej w postaci dwóch pomieszczeń mieszkalnych. Tego rodzaju robót budowlanych organy słusznie nie uznały za remont budynku w rozumieniu ustawowej definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, między innymi, w wyroku z dnia 29 stycznia 1999 r., IV SA 121/97 (Lex nr 46672), że "nadbudowa poddasza i zmiana konstrukcji dachu nie może być traktowana jako remont zwalniający od uzyskania pozwolenia na budowę". Nadbudowa budynku jest traktowana przez prawo (art. 3 pkt 6 pr.bud.) jako rodzaj budowy, czyli roboty budowlane (art. 3 pkt 7 pr.bud.), które można rozpoczynać – w zasadzie – po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 wym. ustawy). Zgłoszenie przez skarżących zamiaru wykonania remontu i wykonanie rozbudowy budynku stanowi samowolę budowlaną podlegającą ocenie na podstawie art. 48 pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05 (Lex nr 321523) stwierdził, że "jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie remontu odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest pozwolenie na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa." Bezpodstawne jest stwierdzenie skarżących, że w powstałej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 31 ust. 5 prawa budowlanego. Przepis ten pozwala wyłącznie na rozpoczęcie – przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – robót zabezpieczających lub rozbiórkowych, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia lub zgłoszenia. Jest oczywistym, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przepis ten nie miał żadnego zastosowania. Należy więc uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionego przepisu, podobnie też jak i wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie, gdyż stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony a zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest bezpodstawny. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej organy prowadziły postępowanie legalizacyjne, do wymogów którego skarżący częściowo zastosowali się, wykonując obowiązki nałożone na nich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest również jednym z ustawowych warunków (art. 49 ust. 1-3 pr.bud.) zalegalizowania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak takiej opłaty uniemożliwia legalne pozostawienie obiektu i skutkuje nałożeniem obowiązku jego rozbiórki (art. 49 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pr.bud.). Wysokość opłaty legalizacyjnej wynika ściśle z obowiązującego prawa budowlanego i organy nie mają możliwości jej zmieniania lub zwalniania od niej strony. Jak bowiem trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., II SA/Sz 514/08 (dostępnym w Internecie) "przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku". Skarga kasacyjna niezasadnie zarzuciła też naruszenie przepisów Konstytucji RP przez zastosowanie regulacji prawnej będącej podstawą wymierzenia opłaty legalizacyjnej. O konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia opłat na podstawie art. 59f wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez organ II instancji wyroku z 5 maja 2009 r., P 64/07. Nakładanie opłat legalizacyjnych jest jednym z instrumentów prawnych służących przeciwdziałaniu niekorzystnemu społecznie i gospodarczo zjawisku, jakim są samowole budowlane. Wszyscy obywatele mają, wynikający również z Konstytucji, obowiązek przestrzegania prawa. Prowadzący bezprawnie roboty budowlane narażają się na konieczność ich rozbiórki. Uchronić ich może przed rozbiórką spełnienie ustawowych warunków, do których należy także uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc uzasadnionych zarzutów. Dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.