I OSK 386/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Leśniowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 631/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Leśniowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Leśniowice na rzecz Wojewody Lubelskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. III SA/Lu 631/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wójta Gminy Leśniowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu. W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność wskazanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy Leśniowice, którym odwołano D. E. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu. Zdaniem organu nadzoru powyższe zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem jakkolwiek decyzja w sprawie odwołania dyrektora szkoły oparta jest na uznaniu organu, to jednak jest ono uzależnione od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora, ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie może być takie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Zdaniem Wojewody Lubelskiego, przyczyny odwołania D. E. z zajmowanego stanowiska nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektor dopuściła się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniającego odwołanie z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Odnośnie zarzutu niewykonywania zadań wynikających z zatwierdzonego arkusza organizacyjnego Publicznego Gimnazjum w Sielcu na rok szkolny 2012/2013 – nie wywiedziono na czym miały one polegać. Równie ogólnikowo przedstawiono zarzuty dotyczące tego, że D. E., jako dyrektor, rażąco nie realizuje przyjętej reformy oświaty w gminie. W uzasadnieniu do zarządzenia sformułowano zarzut, iż działania podejmowane przez dyrektora zmierzały w przeciwnym kierunku, jaki został ustalony przez organ prowadzący szkołę. Tymczasem Wojewoda Lubelski zauważył, że do organu nadzoru nie wpłynęły jakiekolwiek uchwały Rady Gminy Leśniowice dotyczące "reformy" Publicznego Gimnazjum w Sielcu. W jego ocenie, "konflikt" z organem prowadzącym szkołę dotyczący planowanej reformy oświaty również nie może stanowić podstawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda stwierdził, że organ prowadzący nie wykazał także szczegółowo jakiego złamania zasad i przepisów związanych z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy Leśniowice dopuściła się dyrektor Publicznego Gimnazjum w Sielcu. W zakresie zarzutów stawianych w zarządzeniu Wójta z dnia [...] maja 2012 r. dyrektorowi placówki, nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez D. E. ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Organ prowadzący nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez D. E. szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. Ponadto zauważono, że zarzut dotyczący utraty zaufania przez organ prowadzący, zaprzestania współpracy z organem prowadzącym i całkowite nieprzestrzeganie poleceń służbowych jest zbyt ogólnikowy i również nie może stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wojewoda Lubelski nie podzielił także zarzutów organu prowadzącego odnoszących się do nierealizowania przez dyrektora placówki przyjętego przez Radę Gminy Leśniowice w dniu 27 października 2011 r. systemu funkcjonowania oświaty, zakładającego funkcjonowanie wszystkich szkół podstawowych i gimnazjum z terenu gminy przez powołanie własnego stowarzyszenia. Organ nadzoru zaznaczył, że Rada Gminy Leśniowice nie podjęła uchwały dotyczącej przekazania prowadzenia Publicznego Gimnazjum w Sielcu osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego, bądź jego przekształcenia lub likwidacji, a przekazanie prowadzenia szkoły stowarzyszeniu wymaga przeprowadzenia ściśle określonej procedury. W związku z tym Publiczne Gimnazjum w Sielcu powinno funkcjonować zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jako trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin. Dlatego zarzuty Wójta Gminy Leśniowice wobec Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu nie znajdują uzasadnienia prawnego i nie mogą być kwalifikowane do "drastycznie szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie podzielono również stanowiska Wójta Gminy Leśniowice, że odmowa utworzenia pojedynczej klasy przez dyrektora jest rażącym naruszeniem prawa i nieuzasadnionym zwiększeniem kosztów funkcjonowania oświaty. Ewentualne naruszenie powołanego przez Wójta zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy Leśniowice, nie mogło – zdaniem Wojewody Lubelskiego – stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Leśniowice zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, w tym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, poprzez zakwestionowanie terminu 85 dni na złożenie ksiąg rachunkowych, skutkujące błędnym wnioskiem o braku naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły i błędne zrozumienie przez organ nieprzestrzegania przez Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu zasad i przepisów związanych z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] lutego 2012 r. W motywach skargi wskazano m.in., że Wojewoda Lubelski błędnie rozumie określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku", w ocenie skarżącej jest nim również brak rozsądnej gospodarki finansami placówki. Dyrektor D. E., jako osoba sprawująca nadzór nad księgową, winna być zainteresowana regularnym odbieraniem sprawozdań finansowych szkoły w Sielcu, niedopełnienie obowiązków w tym względzie bezspornie ma istotne znaczenie dla funkcjonowania szkoły. W ocenie skarżącej, w trakcie sprawowania stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu przez D. E. znacząco pogorszyły się wyniki egzaminu gimnazjalnego i są niższe od średniej powiatu i województwa. Ponownie wskazano na niestosowanie przez dyrektora szkoły wytycznych zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy Leśniowice. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Leśniowice wydane zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Następnie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku obszerne rozważania dotyczące redakcji powyższego przepisu, odwołującej się do niedookreślonego zwrotu odnoszącego się do "przypadków szczególnie uzasadnionych". Sąd wskazał m.in., że przepis ten zawiera swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do ocen pozaprawnych. Daje to organowi prowadzącemu pewna swobodę, która nie może oznaczać całkowitej dowolności. Organ musi wykazać, że stawiane dyrektorowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek pracy. Musi to być przypadek szczególny, gdy dalsze pozostawanie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. Podzielając stanowisko Wojewody Lubelskiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Sąd stwierdził, że Wójt Gminy Leśniowice w zarządzeniu z dnia [...] maja 2012 r., oprócz ogólnikowego wskazania i lakonicznego opisu zarzutów kierowanych pod adresem D. E. jako Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na zajmowanym stanowisku dyrektora. W zarządzeniu nie wskazano na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a dalszą działalnością szkoły. Za część uchybień przypisywanych dyrektorowi w zakresie zasad prawidłowej gospodarki finansowej bezpośrednią odpowiedzialność ponosi księgowa jednostki, co wynika z protokołu kontroli Urzędu Gminy Leśniowice z dnia 16 kwietnia 2012 r. przeprowadzonego przez skarbnika gminy (k. 26-27 dołączonych akt administracyjnych). Żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziły do zaistnienia szkody majątkowej po stronie gminy. W ocenie Sądu niektóre zarzucane przez organ prowadzący przypadki naruszeń prawa przez D. E. dotyczyły w zasadzie negatywnej oceny pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych przez skarżącą zadań i mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do rozważań nad zastosowaniem innego trybu odwołania dyrektora, określonego w art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Sąd podkreślił także, że fakt powołania dyrektora szkoły w wyniku konkursu zorganizowanego przez organ prowadzący szkołę nie oznacza, że staje się on pracownikiem tego organu, czy też osobą bezwzględnie zobowiązaną do reprezentowania stanowiska Wójta. To bowiem dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, a więc także w stosunkach z organem prowadzącym. Zarzut o niewykonywaniu przez D. E. poleceń Wójta, nie został poparty wyczerpującą i logiczną argumentacją. Wszystkie istotne dla podjęcia zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły okoliczności powinny być ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Tymczasem wskazane przez organ prowadzący takie elementy jak: zaprzestanie współpracy z organem prowadzącym, nieprzestrzeganie poleceń służbowych, brak zaangażowania i zła wola w zakresie poprawy organizacji pracy szkoły – nie zostały należycie umotywowane. Działania lub zaniechania dyrektora mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. W tym zakresie w sprawie dostrzeżono nieprawidłowości. Organ prowadzący przedstawił bowiem na poparcie swoich twierdzeń jedynie wyciąg z protokołu nr VIII/2011 Rady Gminy Leśniowice z dnia 27 października 2011 r., w którym zawarto informacje na temat przestawionej przez Wójta nowej koncepcji funkcjonowania oświaty na terenie gminy (k. 28-30 akt adm.), protokół z dnia 16 kwietnia 2012 r. z kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej w dniach 13-16 kwietnia 2012 r. w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym Publicznego Gimnazjum w Sielcu oraz prawidłowego ich wykorzystywania (k. 26-27 akt adm.), a także pisma z 12 października 2011 r. (k. 22 akt adm.) i 13 października 2011 r. (k. 23 akt adm.), stanowiące odpowiedzi Wójta na pisma Dyrektora w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej D. B. oraz przyznania zasiłku na zagospodarowanie A. K. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie prawdziwości zarzutów stawianych dyrektorowi, a także informacji czy D. E. się do nich ustosunkowała. Taki sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, który daje możliwość wypowiedzi tylko jednej stronie sporu, pozbawiając przy tym drugą stronę prawa wykazania swoich racji uznano za nieprawidłowy, a odwołanie ze stanowiska za dowolne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Skargę kasacyjną wniosła Gmina Leśniowice reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie za "szczególnie uzasadnione przypadki" należy uznać zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym, wykraczającym poza działania rutynowe, codzienne, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, przy czym przyjmując, że dotyczy to jedynie uchybień powodujących destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i stanowiących istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. II. przepisów postępowania: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, poprzez zakwestionowanie terminu 85 dni na złożenie ksiąg rachunkowych, skutkujące błędnym wnioskiem o braku naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska Sądu w odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego naruszenia art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, poprzez zakwestionowanie terminu 85 dni na złożenie ksiąg rachunkowych, skutkujące błędnym wnioskiem o braku naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji jakoby czynności podejmowane przez dyrektora szkoły nie powodowały destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły jest niesłuszne. Postępowanie dyrektora szkoły, czynności i decyzje przez niego podejmowane prowadziły do destabilizacji funkcjonowania szkoły i to nie tylko na płaszczyźnie finansowej, jak zarzuca skarżącemu Sąd I instancji, ale także na płaszczyźnie dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji w uzasadnieniu do zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Sielcu zostały wskazane i uzasadnione poszczególne przyczyny odwołania D. E. z funkcji dyrektora. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi co do jej istoty, pomijając podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, poprzez zakwestionowanie terminu 85 dni na złożenie ksiąg rachunkowych, skutkujące błędnym wnioskiem o braku naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się również do treści tego zarzutu w uzasadnieniu. Wojewoda Lubelski wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym, których wystąpienie powoduje destabilizację w realizacji zadań szkoły. Orzecznictwo reprezentuje pogląd, że pojęcie to winno być rozumiane wąsko i oznacza tylko takie sytuacje w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na interes publiczny. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd szczegółowo uzasadnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej zakreślonymi przez podniesione w niej zarzuty. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem nieskuteczność tego zarzutu pozwala na ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych. Należy wskazać, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego tj.: art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. odnosiły się do powiązanego z nimi zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223), zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej są sporządzane przynajmniej za poszczególne okresy sprawozdawcze, nie rzadziej niż na koniec miesiąca, w terminie, o którym mowa w pkt 1, a za rok obrotowy - nie później niż do 85 dnia po dniu bilansowym. W tym miejscu należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odnosił się szczegółowo do rozumienia tego konkretnego przepisu, Sąd nie zakwestionował, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, terminu zakreślonego w tym przepisie. Wypowiadając się między innymi o naruszeniu przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły Sąd zajął stanowisko, że za cześć uchybień, które przypisywane są dyrektorowi bezpośrednią odpowiedzialność ponosi księgowa jednostki, co wynika z protokołu kontroli Urzędu Gminy Leśniowice z dnia 16 kwietnia 2012 r. Przede wszystkim, zaś stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., także co do omawianego zarzutu podniesionego w zarządzeniu Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] maja 2012 r. Stwierdzając, że stanowisko Wojewody Lubelskiego wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest prawidłowe i podzielając zawartą tam argumentację Sąd przedstawił własną ocenę co do poszczególnych zarzutów stanowiących przyczyny odwołania dyrektora szkoły. Sąd podkreślił, że większość zarzutów nie została oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazał na przedstawioną w sprawie dokumentację i stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie prawdziwości zarzutów stawianych dyrektorowi, a także informacji czy D. E. się do nich ustosunkowała. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sprawie nieprawidłowo. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie wskazując na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a dalszą działalnością szkoły, tym samym Wójt Gminy Leśniowice nie wykazał odpowiednią argumentacją, że w niniejszej sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony". Motywy zaskarżonego orzeczenia sporządzone zostały prawidłowo. W świetle zgromadzonej w postępowaniu wyjaśniającym dokumentacji, uznanej przez Sąd I instancji za niewystarczającą do postawienia dyrektorowi szkoły zawartych w zarządzeniu zarzutów, sposób odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, m.in. dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy, nie budzi zastrzeżeń. Nieuprawnione jest twierdzenie o naruszeniu w sprawie art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim w zakresie wykładni Sąd nie zawarł w wyroku przypisywanego mu w skardze kasacyjnej stwierdzenia, natomiast uznał, że zarzuty wskazane w zarządzeniu nie zostały należycie umotywowane. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianej normy jest zgodna z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, w którym podkreśla się, że pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków w ramach funkcji kierowniczych, a także kierowanie przez niego sprawami szkoły. W skardze kasacyjnej wskazano zarówno na błędy wykładni, jak i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Z bogatej judykatury sądów administracyjnych, do której odwołano się w zaskarżonym wyroku, wynika ponadto, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela – dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienia nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny i stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie właściwie zinterpretował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji uznał, że stanowisko Wojewody Lubelskiego kwestionujące zarządzenie Wójta Gminy Leśniowice z dnia [...] maja 2012 r. jest prawidłowe. Zastosowanie tej regulacji poprzedzone być musi szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, znajdującym odzwierciedlenie w aktach sprawy, a sam akt odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej musi być odpowiednio uzasadniony w zarządzeniu. Jakkolwiek organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze może go odwołać w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, ale nie może to być odwołanie dowolne. Przesłanki faktyczne i prawne takiego zarządzenia należy szczegółowo umotywować w zarządzeniu wydanym w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Taki sposób działania organu władzy publicznej nakazują także przepisy konstytucyjne (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć, który zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego (tak m.in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10). W rozpatrywanej sprawie natomiast zabrakło w zarządzeniu organu argumentacji, która wykazałaby, że zarzucane dyrektorowi uchybienia stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony". Również w zakresie akcentowanych w skardze kasacyjnej uchybień o charakterze finansowym sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i umotywowana, nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego dokumentującego zarzuty, a dyrektor szkoły nie wypowiedział się co do ich treści. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w powołanym w zaskarżonym orzeczeniu wyroku z dnia z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 1972/11, w tym m.in., że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.