II SA/Wa 1336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska – Jung (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, zwolnił [...] D. B. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] października 2010 r. Wskazał, że funkcjonariusz, zgodnie z art. 39a ust. 2 powołanej ustawy, w okresie pozostawania w dyspozycji zachował prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. [...] w Zespole ds. [...] grupie uposażenia zasadniczego, w I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w VII kategorii z mnożnikiem 0,44 kwoty bazowej przyznanym na czas nieokreślony oraz dodatkiem za wysługę lat w wysokości – 19% należnego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Straży Granicznej o zwolnienie ze służby D. B., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Podał, że funkcjonariusz od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. zaprzestał wykonywania obowiązków służbowych i w sposób ciągły przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] D. B. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczony został do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską w dniu [...] września 2009 r. W odwołaniu od rozkazu Komendanta Głównego Straży Granicznej D. B. zarzucił m.in.: rażące naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaszły podstawy do zwolnienia ze służby z powodu orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, podczas gdy komisja nie wydała orzeczenia o trwałej niezdolności, lecz orzekła, że niezdolność ma charakter czasowy; naruszenie art. 47 ust. 1 powołanej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że strona zaprzestała służby z powodu choroby przez okres 12 miesięcy. Odwołujący nie zgodził się, że istnienie zaświadczeń lekarskich na okres ponad 12 miesięcy przesądza o zaprzestaniu pełnienia służby przez ten okres, w sytuacji, gdy przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania pełnienia służby wymieniony powrócił do zdrowia i przystąpił do służby w SG. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 9, 10 § 1, 11, 80, 77 § 1. Podniesiono, że w sprawie powinna być wydana decyzja a nie rozkaz personalny. Odwołujący się zarzucił również, że rozkaz wydany został przez osobę nieuprawnioną, tj. zastępcę Dyrektora Biura SG. Strona wnioskowała o uchylenie rozkazu, zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, przesłuchanie odwołującego się na okoliczności podnoszone w odwołaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [....] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił wymienioną wyżej decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...] grudnia 2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia przez komisję lekarską rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem jest obligatoryjne. Odwołujący się uznany został za całkowicie niezdolnego do służby orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], które zatwierdzone zostało przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] września 2009 r. Istnienie tego orzeczenia w obrocie prawnym obligowało organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że strona błędnie interpretuje treść orzeczenia komisji lekarskiej, bowiem, czym innym jest orzeczona całkowita niezdolność do służby, a czym innym orzeczenie, że inwalidztwo jest czasowe. Nie zachodzi wątpliwość, że komisja lekarska orzekła wobec funkcjonariusza całkowitą niezdolność do służby. Organ wskazał, że pojęcie trwale niezdolny do służby, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, jest tożsame z pojęciem całkowicie niezdolny do służby, o którym mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej organ wskazał, że skarżący zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby od dnia [...] sierpnia 2009 r. i przebywał na zwolnieniach lekarskich do [...] września 2010 r. Korzystał zatem z ochrony prawnej wynikającej z art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Po upływie 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby w dniu [...] października 2010 r. wydany został rozkaz o zwolnieniu ze służby. Strona brała udział w postępowaniu, w związku z czym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony. Powołując się na przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.) wskazał, że sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego. Zarzut wydania rozkazu w miejsce decyzji organ uznał za bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, organ powołując się na przepis art. 268a k.p.a., wskazał, że Zastępca Dyrektora Biura [...] posiadał upoważnienie Komendanta Głównego SG, co nie narusza przepisu o właściwości organu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ podkreślił, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba gromadzenia materiału dowodowego w zakresie wnioskowanym przez stronę. Za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 6, 8, 9, 11 a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Minister wskazał, że skutkiem prawnym wniesionego odwołania jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W związku z tym, że rozkazowi temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, konieczne było przesunięcie daty zwolnienia strony ze służby. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi D. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie art. 110 k.p.a., art. 139 poprzez wydanie decyzji posiadającej przymiot wykonywalności przed terminem umożliwiającym w sposób skuteczny doręczenie stronie, a tym samym uniemożliwił terminową realizację praw i obowiązków wynikających z art. 118 § 1, art. 121 § 1, art. 112 § 6 pkt 1, art. 118 § 1, art. 91a § 1 ustawy o Straży Granicznej; naruszenie art. 6, 7, 8, 9,10, 77, 110, 130 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w decyzji organu I instancji i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadami z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Podniósł też, że pomimo zmiany stanu prawnego i nieistnienia przesłanki z art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, organ niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podał m.in., że jeszcze przed wejściem w życie rozkazu personalnego organu I instancji organ ten podjął czynności związane z jego wykonaniem, skarżącemu nie wypłacono wynagrodzenia za listopad 2010 r. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji jako datę zwolnienia wskazano dzień [...] grudnia 2010 r., wysyłając decyzję do strony dopiero [...] stycznia 2011 r. Skarżący podał, że nie miał możliwości rozliczenia się ze Strażą Graniczną do dnia zwolnienia ze służby. W jego ocenie organ II instancji powinien ustalić datę zwolnienia ze służby tak, aby strona miała możliwość realizacji praw i obowiązków. Skarżący zarzucił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, co spowodowało, że nie mógł zapoznać się z aktami i podjąć czynności w sprawie. Wobec tego, że zdaniem skarżącego postępowanie nie zostało wszczęte, decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł również, że w momencie wydania decyzji nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, zatem brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 620/11 oddalił skargę D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Od powyższego wyroku D. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 110 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ administracji błędnej jego wykładni i niewłaściwego jego zastosowania, a polegającym na przyjęciu: że okoliczność doręczenia skarżącemu decyzji organu administracji w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] grudnia 2010 r., po upływie tego terminu, tj. dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r., nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik spraw, a nadto, a contrario: że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne z dniem jej podpisania, a nie z dniem doręczenia stronie, podczas gdy decyzja organu administracji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji, że do dnia dzisiejszego na skutek oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wadliwa, albowiem niewykonalna na dzień jej doręczenia skarżącemu, tj. na dzień wprowadzenia jej do obrotu prawnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie przez organ, a polegającym na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu (i decyzji ją poprzedzającej) w oparciu o ww. przepisy, pomimo iż zaskarżona decyzja organu administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jak również, gdy decyzja ta była niewykonalna zarówno w dniu jej wydania, tj. Podpisania, jak i w dniu wprowadzenia jej do obrotu prawnego, tj. w dniu doręczenia. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2450/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemiu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. NSA wskazał, iż organ odwoławczy, wydając w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję uchylającą, zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby i ustalając nowy termin jego zwolnienia na dzień następny po jej wydaniu, tj. [...] grudnia 2010 r., doręczając ją skarżącemu w dniu [...] stycznia 2011 r. spowodował, że skutek materialnoprawny tej decyzji w postaci zwolnienia skarżącego ze służby z określonym dniem nastąpiłby przed jej doręczeniem, a więc z datą wsteczną. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 110 k.p.a., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ustalenia terminu zwolnienia skarżącego ze służby ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących mu praw i ciążących na nim obowiązków funkcjonariusza Straży Granicznej. NSA za bezzasadny uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargę, zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż Sąd rozpoznając ponownie skargę D. B. w myśl art. 190 p.p.s.a. związany jest oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07). W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...] grudnia 2010 r., w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przy czym doręczenie tej decyzji skarżącemu nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem dopiero w tym dniu weszła ona do obrotu prawnego. Podstawę prawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił art. 45 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z kolei, w świetle art. 47 ust. 1 tej ustawy zwolnienie funkcjonariusza ze służby m.in. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Przepis ten ma charakter ochronny, gdyż wyklucza możliwość zwolnienia funkcjonariusza przed upływem wskazanego w nim okresu. W myśl art. 47 ust. 2b tej ustawy wykonanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ulega wstrzymaniu do dnia następującego po ostatnim dniu choroby, nie dłużej jednak niż do dnia następującego po upływie 12 miesięcy, jeżeli zwolnienie następuje na podstawie, o której mowa w ust. 1. Powyższa regulacja prawna ma jednak zastosowanie tylko do tych decyzji o zwolnieniu ze służby, które zostały wprowadzone do obrotu prawnego poprzez ich doręczenie lub głoszenie i które w administracyjnym toku instancji stały się ostateczne, co stosownie do treści art. 130 § 1 i 2 k.p.a. umożliwia ich wykonanie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy ustalenie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., terminu zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na dzień [...] grudnia 2010 r. w sytuacji, gdy doręczenie mu decyzji nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r., stanowi rażące naruszenie art. 110 k.p.a. Zgodnie z art.110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną, która w aspekcie proceduralnym oznacza, że powstaje ona z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 109 k.p.a.) i trwa do czasu uchylenia lub zmiany takiej decyzji w sposób przewidziany w kodeksie. Warunkiem związania organu wydaną przez niego decyzją jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie zgodnie z przepisami kodeksu. Użyte w art. 110 k.p.a. pojęcia "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" są pojęciami normatywnymi, które wymagają wyjaśnienia. Pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się pojęcia wydanie w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W związku z tym datą wydania przez organ administracji publicznej decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01,OSNP2003/16/371). Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (A. Wróbel w: M. Jaśkowska i A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 687). W postępowaniu administracyjnym jest bowiem niekwestionowaną regułą, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05 ONSAiWSA 2006, nr 5, poz.132 wyrażono pogląd, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie decyzji administracyjnej, to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe, jak i materialne (por. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002/2/70). Niewątpliwie decyzja wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji umożliwia adresatowi zapoznanie się z jej treścią. Stwarza ono nie tylko jakościowo nową sytuację procesową strony w postępowaniu, ale również zmienia jej sytuację w sferze prawa materialnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy, wydając w dniu [...] grudnia 2010 r. zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby i ustalając nowy termin jego zwolnienia na dzień następny po jej wydaniu, tj. [...] grudnia 2010 r., doręczając ją skarżącemu w dniu [...] stycznia 2011 r. – spowodował, że – skutek materialnoprawny tej decyzji w postaci zwolnienia skarżącego ze służby z określonym dniem nastąpiłby przed jej doręczeniem, a więc z datą wsteczną. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 110 k.p.a., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ustalenia terminu zwolnienia skarżącego ze służby ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących mu praw i ciążących na nim obowiązków funkcjonariusza Straży Granicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.