II GSK 113/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 365/12 w sprawie ze skargi H. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 marca 2012 r. nr . w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od H. Ch. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 365/12, wydanym w sprawie ze skargi H. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] grudnia 2005 r. H. Ch., zwana dalej "skarżącą", złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. We wniosku zadeklarowała pakiet K01- Ochrona gleb i wód w wariancie KO lb - międzyplon ozimy na powierzchni 9,17 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] lipca 2006 roku wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Na mocy tej decyzji skarżąca otrzymała płatność do powierzchni 9,17 ha, w wysokości 5.226,90 zł. W dniu [...] lipca 2006 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu. W związku z kontrolą w dniu [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., uwzględniając wyniki kontroli na miejscu, wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. W dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Zadeklarowała pakiet K01- Ochrona gleb i wód w wariancie KO lb -międzyplon ozimy na powierzchni 11,72 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję nr [...]o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Na mocy tej decyzji Pani H. Ch. otrzymała płatność do powierzchni 11,72 ha, w wysokości 6.680,40 zł. W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Zadeklarowała pakiet K01- Ochrona gleb i wód w wariancie KO lb -międzyplon ozimy na powierzchni 10,88 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] listopada 2008 roku wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Na mocy przedmiotowej decyzji Pani H. Ch. otrzymała płatność do powierzchni 10,88 ha, w wysokości 6.201,60 zł. W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Zadeklarowała pakiet K01- Ochrona gleb i wód w wariancie KOlb -międzyplon ozimy na powierzchni 11,15 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na to wezwanie w dniu [...] sierpnia 2009 r. skarżąca złożyła korektę wniosku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Na mocy tej decyzji skarżąca otrzymała płatność do powierzchni 11,15 ha, w wysokości 6.355,50 zł. W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Zadeklarowała pakiet K01- Ochrona gleb i wód w wariancie KOlb -międzyplon ozimy na powierzchni 12,41 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] września 2010 r. wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] września 2010 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o wypowiedzeniu umowy dzierżawy przez nowego właściciela działek ewidencyjnych nr 860 i 854. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Na mocy przedmiotowej decyzji Pani H. Ch. otrzymała płatność do powierzchni 12,41 ha, w wysokości 7.073,70 zł. W dniu [...] grudnia 2011 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji nr: [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006, decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Ostateczną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 2 878,50 zł. Jak wskazał organ, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Skarżąca uchybiła temu zobowiązaniu, gdyż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 nie uwzględniła działek ewidencyjnych nr 854 i nr 860, wcześniej zadeklarowanych, za które przyznano jej płatności rolne w poprzednich latach. Zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Ponadto, jak podniósł organ, w myśl art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. ze zm.) wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. W ocenie organu w sprawie nie zaszła przesłanka zawarta w § 14 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w świetle którego, jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, do wniosku dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części lub stada zwierząt ras lokalnych". Ponadto, jak zauważył organ, skarżąca realizując program na dzierżawionych działkach, a więc na nie będących jej własnością, musiała wziąć pod uwagę, że w każdej chwili może nastąpić rozwiązanie umowy, co związane jest z konsekwencjami finansowymi. Przepis art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, przewiduje katalog okoliczności, w myśl których wystąpienie zwrot płatności nie jest wymagany, to jednak sytuacja dotycząca wypowiedzenia umowy dzierżawy nie jest okolicznością zwalniającą organ od dochodzenia nienależnie pobranych płatności. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. W świetle wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie zmiana umowy dzierżawy wynikała z postępowania sądowego, w którym orzeczono tytuł prawny do wspomnianych działek na rzecz innej osoby, która wypowiedziała umowę dzierżawy. Umowa ta była zawarta na okres 2000 do 2015 r. Według Sądu pierwszej instancji, zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. W myśl 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych. Jednocześnie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w świetle brzmienia dalszych ustępów art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5). W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięciach brak jest bowiem w ogóle rozważań organu w odniesieniu do "dobrej wiary", o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jako podstawy wyłączającej po upływie czterech lat odpowiedzialność beneficjenta. Zdaniem Sądu organ powinien rozważyć, a następnie dokonać oceny i dopiero wydać stosowne rozstrzygnięcie, czy skarżąca składając wnioski w latach 2006-2008, w których wskazała przedmiotowe działki rolne, które dzierżawiła nie działała jednak w dobrej wierze. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy skarżąca wówczas mogła przewidzieć, że w 2010 r. powyższe działki nie będą już w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż że termin pomiędzy wypłatą przez organ pierwszej płatności (za 2006 r.) w dniu [...] lutego 2007 r., a datą pierwszego powiadomienia skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 grudnia 2011 r.), przekroczył okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR powinien wyjaśnić, czy nie zaistniała przesłanka dobrej wiary zawarta w art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w szczególności zebrać, a następnie w wyczerpujący sposób rozpatrzeć materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny w sprawie stanowiący podstawę do wydania decyzji. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie dotyczącym akapitu drugiego tego przepisu, polegające na przyjęciu, że to organ powinien dążyć do ustalenia faktów dotyczących istnienia bądź nieistnienia dobrej wiary, a nie strona postępowania, która z ewentualnego istnienia dobrej wiary wywodzi skutki prawne. Jak podnosi organ, polemizujący z zarzutem uchybienia obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, o zmianie właściciela omawianych nieruchomości w drodze orzeczenia sądowego organ powziął wiadomość dopiero na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] października 2012 r. O toczącym się postępowaniu sądowym skarżąca nie informowała organu. Natomiast dobra wiara skarżącej nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi. Dlatego jej wykazanie należało do obowiązków skarżącej, nie zaś organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie dotyczącym akapitu drugiego tego przepisu, polegające na przyjęciu, że to organ powinien dążyć do ustalenia faktów dotyczących istnienia bądź nieistnienia dobrej wiary, a nie strona postępowania, która z ewentualnego istnienia dobrej wiary wywodzi skutki prawne. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie. W myśl art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w przypadku dokonanie nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki zgodnie z ust. 3. Stosownie do art. 73 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Wyłania się kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów (ciężar dowodu) w zakresie wskazanym w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej zagadnienia ciężaru dowodu, jak to na gruncie Kodeksu cywilnego przewiduje art. 6 k.c. W myśl tego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania przepis art. 6 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. I FSK 197/06 (Lex nr 262147). W kodeksie tym nie ma bowiem przepisu, który odpowiadałby treści art. 6 k.c. Ponadto przepis ten uwzględnia specyfikę postępowania kontradyktoryjnego, która charakteryzuje postępowanie cywilne. Rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną. Innymi słowy, rozkład ciężaru dowodu wynika zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. Treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach wskazanych w tym przepisie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ. W świetle okoliczności sprawy skarżąca nie powoływała się na przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, jak również na tę okoliczność nie zaofiarowała stosownych dowodów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.