I SA/Wa 562/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun- Kulik Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi M. V., A. V., J. V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. V., A. V., J. V. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, oraz kwotę po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. umarzającą postępowanie z wniosku A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] stycznia 1970 r. część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...],[...] i [...] o pow. [...] m2, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości, położonej w G., przy ul. [...], ul. . i ul. [...], wpisanej w księgach wieczystych Państwowego Biura Notarialnego w G. KW Nr [...] i KW Nr [...], oznaczonej jako parcele Nr [...] o pow. [...]m2 oraz Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...]i Nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej współwłasność B. V., R. V. i M.V. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o przyznaniu odszkodowania za część o pow. [...] m2 wywłaszczonej ww. decyzją nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. A. V. (spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości) zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1970 r. Pismem z dnia 29 lipca 2005 r. strona rozszerzyła swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1972 r., orzekającej o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a następnie, pismem z [...] października 2005 r., ograniczyła powyższy wniosek do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. W związku z cofnięciem przez stronę wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Do rozpatrzenia pozostał zatem wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1972 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego, wskazując na swoją niewłaściwość w sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. A. V. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że jego zdaniem brak było podstaw do umorzenia postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na przepis art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazał poza tym, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Minister wskazał ponadto na przepis art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), na których podstawie odwołanie od decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Organ zauważył przy tym, że decyzja której stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek strony, wydana została przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jako organ pierwszej instancji, a odwołanie do organu drugiej instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, nie zostało złożone. W celu ustalenia organu właściwego należy zatem, zdaniem organu, ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Minister podniósł, że w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe przekazane zostały staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Organ wskazał poza tym, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1972 r. jest Wojewoda [...], a umorzenie postępowania przed Ministrem oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu M. V., A. V. i J. V. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K. N., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 kpa poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu swojej skargi strony zauważyły, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie. Wskazali przy tym, że wprawdzie już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dlatego też niezrozumiałym jest dla strony skarżącej "nagłe stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego". Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – powoływana dalej jako "ppsa"). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Minister Infrastruktury) był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do rozpatrzenia złożonego przez A. V. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1972 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości położone w G. przy ul. [...],[...] i [...] o pow. [...] m2. Zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i wcześniej Minister Infrastruktury uznali, że ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejące już Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a następnie po ustaleniu tego organu należy ustalić właściwy dla niego organ wyższego stopnia. Organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie uznały, że skoro obecnie organem pierwszej instancji, stosownie do art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez strony decyzji powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uznając odwołanie strony za nieuzasadnione utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2011 r. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. Wskazać należy, że choć stanowisko Ministra polegające na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (por. komentarz M. Jaśkowska komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) to nie jest to koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. W tym miejscu wskazać należy, że jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Powyższe oznacza zatem, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca w 1970 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca pogląd taki prezentowany był niezmiennie w dotychczasowej praktyce i orzecznictwie zarówno organów jak i sądów (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17.10.1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 16.02.2011 r. sygn. akt I OSK 585/10). Również obecne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11) W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną - jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatrzy merytorycznie wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z [...] marca 1972 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.