II SA/Wa 1383/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art. 41 a ust. 1 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), odmówił dokonania rozkwaterowania rozwiedzionych małżów S. J. (dalej skarżąca) i K. J. (dalej uczestnik postępowania). W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł, że w chwili złożenia przez skarżącą wniosku o rozkwaterowanie byłych małżonków uczestnik postępowania był żołnierzem zawodowym służby stałej, jednak organ nie dysponował wówczas wolnymi lokalami mieszkalnymi, które mógłby przeznaczyć na ten cel, dlatego wniosek skarżącej został umieszczony w rejestrze osób oczekujących na rozkwaterowanie. Natomiast rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2011 r. uczestnik postępowania został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, co spowodowało wygaśnięcie jego uprawnienia do posiadania lokalu z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM). Jednocześnie organ zaznaczył, iż wydając decyzję zgodnie z przepisami k.p.a. nie jest związany datą złożenia wniosku o rozkwaterowanie. Odbiór powyższej decyzji pokwitował w dniu 7 marca 2012 r. syn skarżącej i uczestnika – M. J. Następnie w dniu 26 marca 2012 r. skarżąca złożyła osobiście w Kancelarii Oddziału Regionalnego w [...] WAM odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., w którym m.in. podniosła, że zaskarżona decyzja została jej doręczona 8 marca 2012 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes WAM stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została skutecznie doręczona skarżącej 8 marca, a więc bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania upływał 22 marca 2012 r. Tymczasem skarżąca złożyła odwołanie w dniu 26 marca 2012 r. Ponadto nie zgłaszała wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 25 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła osobiście w Biurze Prezesa WAM wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Opóźnienie w złożeniu odwołania argumentowała nadmiernym obciążeniem pracą (po kilkanaście godzin dziennie, również w weekendy) oraz brakiem dostatecznej znajomości prawa, co spowodowało, że w skarżąca nie była w stanie w krótkim czasie ocenić swojej sytuacji prawnej i sporządzić odwołania. Skarżąca podkreśliła, iż sprawa rozkwaterowania dotyczy jej interesu prawnego, została uznana za stronę postępowania, o czym świadczy doręczenie jej zaskarżonej decyzji. Natomiast w dniu 30 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła osobiście w Kancelarii Oddziału Regionalnego w [...] WAM odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Poza argumentacja zawartą w ww. wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. skarżąca dodała, iż przekroczenie terminu było niewielkie. Dlatego, jej zdaniem, nie byłoby sprawiedliwe odrzucenie odwołania z powodu kilkudniowego przekroczenia terminu, podczas gdy organ państwowy, zobowiązany do przestrzegania prawa, zwlekał z wydaniem decyzji przez wiele miesięcy. W nawiązaniu do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy w piśmie z dnia 2 maja 2012 r., przywołując treść przepisów art. 58 § 1 i 2 k.p.a., szczegółowo wyjaśnił skarżącej charakter instytucji wniosku o przywrócenie terminu. W tym kontekście organ zakreślił skarżącej siedmiodniowy termin do złożenia wyjaśnień dotyczących daty powzięcia przez nią wiadomości o uchybieniu terminu, wskazania co było przyczyną tego uchybienia oraz uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca (w piśmie z dnia 9 maja 2012 r.) podała, że zaskarżoną decyzję doręczono jej w pierwszej dekadzie marca 2012 r. W związku z dużym obciążeniem pracą zawodową i koniecznością udania się w nieplanowaną podróż służbową w dniach 21-24 marca 2012 r. (podczas której także intensywnie pracowała) skarżąca dopiero w dniu 26 marca 2012 r. mogła złożyć odwołanie. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się w dniu 19 kwietnia 2012 r., kiedy to doręczono jej (do wiadomości) pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r., skierowane do Prezesa WAM, przy którym przekazano do rozpoznania organowi drugiej instancji odwołanie skarżącej. W piśmie tym stwierdzono m.in., że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a zaskarżona decyzja została wydana na rzecz K. J., zaś S. J. jako jego była małżonka nie jest stroną tej decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Prezes WAM odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (określony w art. 58 § 2 k.p.a.) skoro informację o uchybieniu terminu powzięła w dniu 19 kwietnia 2012 r., a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła w dniu 25 kwietnia 2012 r. Zatem kluczowa kwestia w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny zawinienia strony w uchybieniu terminu. W tym kontekście organ zaakcentował, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, czyli takiej, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Chodzi tu o zdarzenia niezależne od samego zainteresowanego - losowe lub mające charakter siły wyższej takie jak pożar, powódź, przerwa w komunikacji spowodowana strajkiem lub nagła choroba strony pod warunkiem, że nie mogła się wyręczyć inną osobą. W ocenie organu, żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Powoływane przez skarżącą argumenty, tj. nadmiar obowiązków zawodowych i związana z nimi podróż służbowa, niepoparte żadnymi dokumentami, stanowią przeszkodę o charakterze subiektywnym i nie dowodzą o braku winy w uchybieniu terminu. Powyższe okoliczności nie wykluczają bowiem możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej jaką jest sporządzenie odwołania (niewymagającego zgodnie z art. 128 k.p.a. szczególnego uzasadnienia) czy nadanie go za pośrednictwem poczty (co może wykonać inna osoba). Odbiór postanowienia organu drugiej instancji pokwitował w dniu 29 maja 2012 r. syn skarżącej. Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia w całości ww. postanowienia Prezesa WAM z dnia [...] maja 2012 r. i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznała, że zaskarżone postanowienie doręczono jej w dniu 29 maja 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że nadmierne obciążenie obowiązkami zawodowymi powoduje brak możliwości skoncentrowania się na innych sprawach niż te obowiązki oraz podstawowe sprawy życiowe (jak zaspokajanie podstawowych potrzeb uczącego się syna). Nawet jeśli teoretycznie możliwe było zajęcie się kwestią odwołania, to skarżąca nie była w stanie tego uczynić w stopniu umożliwiającym prawidłową ocenę sytuacji, zwłaszcza sytuacji prawnej, a to wobec braku doświadczenia w zakresie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła również Prezesowi WAM, iż w żaden sposób nie odniósł się do kwestii naruszenia przepisów k.p.a. przez organ pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w sprawie rozkwaterowania w sposób przewlekły, a następnie powołał się na fakt zwolnienia uczestnika postępowania ze służby wojskowej, co miało miejsce wiele miesięcy po upływie ustawowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. Zatem sam organ nie dotrzymał terminu i nie zachował choćby minimalnej staranności wymaganej zgodnie z art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W świetle wyżej wskazanych kryteriów skarga podlega oddaleniu. Na wstępie zauważyć wypada, że syn skarżącej, który potwierdzał odbiór korespondencji adresowanej do jego matki, w tym m.in. w dniu 7 marca 2012 r. pokwitował odbiór decyzji pierwszoinstancyjnej, a w dniu 29 maja 2012 r. doręczono mu zaskarżone postanowienie organu II instancji, nie był wówczas pełnoletni. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu skróconego aktu urodzenia M. J. wynika, że pełnoletność uzyskał z dniem 25 czerwca 2012 r. Stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W świetle ugruntowanego stanowiska zarówno doktryny, jak i judykatury, pojęcie "dorosły" w rozumieniu cyt. wyż. przepisu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 Kodeksu cywilnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej NSA/ z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, publ. ONSA 1995/2/53, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/99, Lex 46791). Wskazać jednak należy, że doręczenie zastępcze oparte jest na domniemaniu, iż pismo dotarło do rąk adresata. Domniemanie to jest wzruszalne nawet wtedy, gdy doręczenie zastępcze było dokonane z uwzględnieniem wymogów art. 43 k.p.a., ale adresat pisma wykaże, że pisma mu nie doręczono w terminie doręczenia zastępczego. Wykazanie wadliwości doręczenia zastępczego powoduje, że nie można domniemywać doręczenia przesyłki adresatowi. Jeżeli zatem adresat zaprzecza otrzymaniu przesyłki uznać należy, że nie doszło do jej doręczenia. Jeśli jednak adresat faktu doręczenia mu przesyłki w terminie doręczenia zastępczego, nie kwestionuje i nie podnosi jakichkolwiek skutków związanych z wadliwością tego doręczenia, to uznać należy, że doręczenie zastępcze było skuteczne, skoro w jego wyniku przesyłka dotarła w terminie do rąk adresata. W takim przypadku skuteczność doręczenia powoduje, że jego cel, tj. dotarcie przesyłki do adresata w określonym terminie, został osiągnięty. W sytuacji, kiedy doręczenie niezgodnie z wymogami art. 43 k.p.a., dokonane zostało do rąk niedorosłego domownika (w niniejszej sprawie syna skarżącej), ale domownik ten niezwłocznie przekazał pismo adresatowi, a sam adresat (tj. skarżąca) nie kwestionuje faktu terminowego doręczenia, uznać należy, że uchybienie procedurze doręczenia zastępczego nie miało wpływu na skuteczność doręczenia, a zatem nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższy pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09, Lex nr 746352. Uwzględniając powyższe, uznać należy, iż w niniejszej sprawie uchybienie procesowe polegające na doręczeniu zastępczym przesyłek (zawierających decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie organu drugiej instancji) niedorosłemu domownikowi nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skarżąca bowiem potwierdziła fakt doręczenia jej ww. rozstrzygnięć, wskazując daty, w których je otrzymała. W konsekwencji bezsporna w sprawie jest okoliczność, że skarżąca uchybiła czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] WAM z dnia [...] lutego 2012 r. – decyzję tę doręczono jej 8 marca 2012 r., a odwołanie od niej złożyła osobiście w Kancelarii Oddziału Regionalnego w [...] WAM w dniu 26 marca 2012 r. Nie budzi też wątpliwości, iż skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, określony w art. 58 § 2 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniła bowiem, że wiadomość o uchybieniu terminu powzięła w dniu 19 kwietnia 2012 r. (z pisma organu pierwszej instancji z dnia 2 kwietnia 2012 r. przesłanego jej do wiadomości), a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła osobiście w Biurze Prezesa WAM w dniu 25 kwietnia 2012 r. Kwestia sporna tkwi w ocenie przyczyn zaistniałego uchybienia w świetle przepisów art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści pierwszego z ww. przepisów, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a). Jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, dla przywrócenia terminu muszą wystąpić łącznie cztery przesłanki: 1. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; 2. wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 3. dochowanie siedmiodniowego (nieprzywracalnego) terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia); 4. dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Skarżąca, składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie spełniła pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Jako przyczynę uchybienia terminu wskazała nadmiar obowiązków zawodowych i związany z nimi wyjazd służbowy. Powołując się te okoliczności skarżąca w żaden sposób ich nie udokumentowała - nie podała nawet jaki rodzaj pracy wykonuje. Jednakże nawet wykazanie tej okoliczności stosownymi dokumentami nie miałoby istotnego znaczenia przy ocenie, czy w niniejszej sprawie można przyjąć brak winy strony w nieterminowym dokonaniu czynności. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowego, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zaniedbanie w tym zakresie ze strony skarżącej dodatkowo podkreśla fakt, iż syn przekazywał jej korespondencję w zasadzie niezwłocznie. Zatem skarżąca miała świadomość zapadłej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego decyzji oraz terminu i sposobu jej zaskarżenia. W odwołaniu z dnia 30 kwietnia 2012 r. podniosła, że sprawa rozkwaterowania jest dla niej bardzo ważna z uwagi na brak środków potrzebnych do wynajęcia mieszkania na tzw. wolnym rynku. Wobec tego skarżąca powinna w należyty sposób zorganizować swoje zajęcia, tak by znaleźć czas na sporządzenie i nadanie odwołania bądź ustanowienie pełnomocnika do dokonania tej czynności. O braku winy można więc mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że terminowe dokonanie czynności stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Za taką przeszkodę można przykładowo uznać: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę niepozwalającą na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Uprawdopodobnienie braku winy przez osobę zainteresowaną przywróceniem terminu do dokonania czynności polega na uwiarygodnieniu stosowną argumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W świetle powyższego, uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób uznać obowiązków w ramach pracy zawodowej za okoliczność samą w sobie uzasadniającą brak winy w nieterminowym dokonaniu czynności. Sytuacja taka może co najwyżej świadczyć o wadliwej organizacji zajęć, co ściśle wiąże się pojęciem winy, o jakiej mowa w art. 58 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów postępowania administracyjnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.