II SA/Ol 1108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 marca 2012r. J. B. wystąpił o wydanie decyzji o zmianę pozwolenia na budowę stanicy kajakowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. "[...]" przy ul. A w A, w zakresie wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej. Następnie w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w A w dniu 10 kwietnia 2012r. Z. Z. stwierdził, że roboty przedstawione do zatwierdzenia w ramach zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały zrealizowane jesienią 2011r. Z kolei pismem z dnia 23 kwietnia 2012r. J. B. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasadne jest umorzenie postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z uwagi na to zaś, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, brak woli wnioskodawcy na dalszą kontynuację postępowania prowadzi do obowiązku jego umorzenia. Zaznaczono, że w takim postępowaniu poza wnioskodawcą, żadne inne podmioty mające także przymiot stron, nie nabywają jakichkolwiek praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Dlatego też umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron nie będących wnioskodawcami. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. Z., podnosząc, że art. 105 § 2 Kpa mówi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem odwołujący wskazał, że on jako strona kategorycznie nie zgadza się na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Strona odwołująca podkreśliła, że zależy jej na ochronie własności, która w tej chwili jest zagrożona przez działania budowlane sąsiada J. B. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[.]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji dotyczącą zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Ponadto wskazał, odnosząc się do pozostałych zastrzeżeń odwołującego, że badanie zgodności wykonywania robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skargę na ww. decyzję, działając przez pełnomocnika, wywiedli B. i Z. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego w postaci art. 105 § 2 Kpa w związku z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zwrócili się na podstawie art. 106 § 3 ustawy ppsa o dopuszczenie dowodu z akt zgromadzonych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego, a dotyczących budowy stanicy kajakowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w A. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa przede wszystkim ze względów formalnych, ponieważ wydano ją z naruszeniem art. 105 § 2 Kpa. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/2007, jeżeli w trakcie trwania postępowania odwoławczego strona uznając postępowanie wszczęte na jej wniosek za bezprzedmiotowe, złożyła oświadczenie o jego cofnięciu, to w tej sytuacji organ winien przede wszystkim ustalić czy zaistniały przesłanki przewidziane w art. 105 § 2 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący sprzeciwiał się umorzeniu przedmiotowego postępowania, ponieważ w jego ocenie rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie, sankcjonuje samowolę budowlaną jakiej dopuścił się inwestor, której skutkiem jest zmiana stosunków wodnych na działce skarżącego. W ocenie autora skargi wskutek umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doszło do próby ukrycia faktu samowoli budowlanej, a nadto naruszono interesy prawne i ekonomiczne skarżącego poprzez próbę legalizacji bezprawia, uniemożliwiającego mu prowadzenie własnej legalnej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i stanowisko przedstawione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, wskazując, że wystąpił o to inwestor. W ocenie organów obu instancji zasadne jest umorzenie postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z uwagi na to zaś, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, brak woli wnioskodawcy na dalszą kontynuację postępowania prowadzi do obowiązku jego umorzenia. Zaznaczono, że w takim postępowaniu poza wnioskodawcą, żadne inne podmioty mające także przymiot stron, nie nabywają jakichkolwiek praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Dlatego też umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron nie będących wnioskodawcami. Organ I instancji wskazał jako podstawę prawną umorzenia postępowania art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), dalej Kpa. Skarżący zarzucił natomiast, że art. 105 § 2 Kpa mówi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem odwołujący wskazał, że on jako strona kategorycznie nie zgadza się na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy bezspornym jest, że inwestor J. B. pismem z dnia 23 kwietnia 2012r. (akta adm., k. – 4) wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W piśmie zaś z dnia 17 maja 2012r. skierowanym do Starostwa Powiatowego inwestor dodatkowo wyjaśnił, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę złożył omyłkowo ponieważ sprawę przyłączy do odbioru wód deszczowych i wodnokanalizacyjnych realizuje bezpośrednio z zakładem wodociągów i kanalizacji bez udziału starosty (akta adm., k. – 8). Zgodnie z treścią art. 105 § 2 Kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania ale w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dla analizy przepisu art. 105 § 1 Kpa znaczenie ma pojęcie przedmiotu procesu, bowiem przedmiot postępowania wyznacza pewne ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Zazwyczaj przyjmuje się, że przedmiot procesu będzie stanowić sprawa administracyjna. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem B. Adamiak wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 337; zob. także uch. NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, jak również cofnięcie zgody na jego prowadzenie, skutkuje jego bezprzedmiotowością. Warto dodać, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 Kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, co też powinien uczynić organ na gruncie rozpoznawanej sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012r., IV SA/Po 1011/11). Umorzenie postępowania przez organ I instancji, jakkolwiek dokonane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną (na gruncie art. 105 § 2 k.p.a.), jest co do istoty prawidłowe, a dokonane uchybienie (powołanie niewłaściwego przepisu) nie może wpłynąć na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że skutki prawne umorzenia na podstawie art. 105 § 2 i art. 105 § 1 Kpa są takie same, albowiem w obu przypadkach zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wobec powyższego bezzasadne są pozostałe zarzuty skarżącego, jak również jego wniosek o dopuszczenie dowodu z akt zgromadzonych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego. Na marginesie warto dodać, że na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł badać ewentualnych nieprawidłowości budowlanych związanych z inwestycją J. B., prowadzoną na podstawie już zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie mają kompetencje odpowiednie organy nadzoru budowlanego, do których wraz ze swoimi zastrzeżeniami mogą się ewentualnie zwrócić skarżący. Biorąc powyższe pod uwagę skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.