I OSK 912/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 888/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 888/12 oddalił skargę J. S. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta Bychawa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 4 maja 2012 r. i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 16 maja 2012 r., odmówił przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód nie przekracza kwoty 351 zł. Zdaniem organu, dochód członków rodziny J. S. przekracza powołane kryterium, co wyklucza możliwość przyznania zasiłku. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, która domagała się uznania jej za osobę samotnie gospodarującą i stwierdził, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko dotyczące prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się i jej matkę, na co jego zdaniem wskazuje obiektywne rozważenie ich sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa oznacza wspólne wykonywanie czynności życia domowego w postaci korzystania z pomieszczeń, sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywanie czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków czy gospodarowania pieniędzmi. Chociaż część z tych czynności wykonywana jest także przez syna H. P., który pobiera z tytułu opieki nad matką świadczenie pielęgnacyjne, to nie zmienia to faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W istniejącej sytuacji bytowej nie da się bowiem wyodrębnić dwóch jednoosobowych gospodarstw domowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzuciła organowi naruszenie prawa i jej słusznego interesu poprzez niewskazanie, nieopiniowanie i niezebranie materiału dowodowego w sprawie. Podkreśliła, że pomiędzy matką, a nią, nie istnieje związek faktyczny, nie przyczynia się do stałej pomocy i poprawy warunków życia. Zaprzeczyła, jakoby opiekowała się matką, ponieważ stan jej zdrowia na to nie pozwala. Odpowiadając na skargę organ podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził, że organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku okresowego. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły w sprawie postępowanie wyjaśniające. Wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko organów, że skarżąca wraz z matką stanowią rodzinę i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest, na co wskazuje skarżąca, że jej matka ma stałego opiekuna. Stanowisko organów rozpoznających sprawę co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej matkę uznać należy za uzasadnione. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Nie ulega natomiast wątpliwości, że w istocie skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 171,05 zł, przyznanym decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. i kwotą 100 zł na dożywianie, wypłacanych przez organ pomocy społecznej, nie ma własnych dochodów. Nawet przyjmując, że otrzymuje 100 zł alimentów od matki, co podkreśla w odwołaniu, nie jest to w żadnej mierze kwota wystarczająca na utrzymanie siebie i pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Wbrew zarzutom skargi Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a na ich dochód składa się emerytura matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 886,92 zł (netto), dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,05 zł oraz świadczenie pieniężne na dożywianie w wysokości 100,00 zł, wypłacane przez organ I instancji do dnia 31 maja 2012 r. na mocy decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. Łączny dochód strony stanowi więc kwota 1157,97 zł, która przewyższa kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. Odmowa przyznania zasiłku okresowego jest zatem w pełni uzasadniona. W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżyła opisany wyżej wyrok w całości zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") przez naruszenie przez organy obu instancji: a) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca i jej matka zamieszkując wspólnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe, gospodarstwo domowe skarżącej i H. P. zostały fizycznie wydzielone, przez przedzielenie pokoju meblościanką i nie mają wspólnych przedmiotów. H. P. ma opiekuna, który sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje inne niezbędne czynności dnia codziennego, a skarżąca nie udziela żadnej pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności domowych. Błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma własnego dochodu i utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego H. P., podczas gdy jej dochodem są dodatek mieszkaniowy, alimenty oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego; b) art. 14 ustawy o pomocy społecznej przez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego wskutek czego doszło do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. 2. przepisów prawa materialnego: a) wskutek błędnej subsumcji ustaleń faktycznych doszło do naruszenie art. 6 pkt 10 i 14 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z H. P. rodzinę w rozumieniu tej ustawy; b) wskutek wadliwe ustalonych czynności faktycznych doszło do nieprawidłowego ustalenia miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym skarżącej bowiem uwzględniono dwie osoby wchodzące w skład tego gospodarstwa przez co doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; c) wskutek nieprawidłowego ustalenia dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i jej matkę doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca i jej matka nie pozostają w faktycznym związku, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Żaden z wymienionych elementów nie stanowi o faktycznym związku skarżącej z jej matką. Wspólne zamieszkiwanie z osobą spokrewnioną nie wyklucza prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego. Matka ma opiekuna i to opiekun, a nie skarżąca – pomaga jej w codziennych czynnościach. Świadczenie takiej pomocy przez skarżącą uniemożliwia jej stan zdrowia, to znaczy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym wymagająca pomocy innych osób oraz napady padaczkowe. Z opiekunem matka uzgadnia codziennie utrzymanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie posiłków. Ponieważ ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji były błędne, przesądziły o uznaniu skarżącej za wspólnie gospodarującą z matką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sad Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 Ppsa w tej sprawie nie wystąpiły, a wobec tego Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 Ppsa, to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu administracji publicznej, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H.P. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skutkowało to ustaleniem nieprawidłowej liczby członków gospodarstwa domowego i miesięcznego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że organ administracji publicznej podjął niezbędne czynności w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo przyjął, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. W sprawie ustalono, że skarżąca mieszka z matką w lokalu o pow. 36,16m2, składającym się z jednego pokoju i kuchni na podstawie umowy użyczenia tego lokalu należącego do jej matki. Skarżąca legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 171,05 zł, alimenty od matki w kwocie 100 zł (wypłacane od grudnia 2011 r.) oraz świadczenie na dożywianie w kwocie 100 zł (wypłacane do 31 maja 2012 r.). W konsekwencji skarżąca poza wskazanymi wyżej świadczeniami nie ma innych własnych stałych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Jej dochód stanowi emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny. Wskazać przy tym należy, że z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Sąd I instancji zatem trafnie przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Należy w takiej sytuacji podzielić pogląd Sądu, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego także z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, zaś jego ocena nie nosiła znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o niespełnieniu przez skarżącą ustawowych przesłanek do przyznania prawa do zasiłku okresowego. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 14 ustawy o pomocy społecznej był całkowicie bezzasadny. Skoro bowiem w sprawie stan faktyczny został już wyjaśniony to brak było podstaw by Sąd uchylał zaskarżoną decyzję i polecał by organy prowadziły w tej sprawie w dalszym ciągu postępowanie dowodowe. Jak wyżej wspomniano, ustalone zostało, że skarżąca tworzy wspólnie z matką rodzinę. Tym samym prawidłowe ustalenie, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą czyni całkowi bezzasadnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego i powoduje konieczność obliczenia dochodu dla rodziny, a nie wyłącznie skarżącej. Organ w sposób prawidłowy zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ustalając dochód skarżącej i jej matki na łączną kwotę 1157,97 zł, która przewyższa kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda nie można podzielić poglądu Sądu, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 powinno także wliczyć się przyznane skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet bowiem po odliczeniu od dochodu skarżącej przyznanego jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, uzyskana kwota dochodu, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nadal przekraczałaby kryterium dochodowe wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.