II SA/Wr 557/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia .... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oddala skargę. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy P. z dnia ... r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z powodu naruszenia zasad sporządzania studium wynikających z § 7 pkt 5 oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) w związku art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały został sporządzony w sposób nieprzejrzysty i nieczytelny (naruszenie § 7 ust. 5 rozporządzenia). Nie został natomiast sporządzony tekst jednolity Studium z wyróżnieniem jego zmiany polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, a w konsekwencji tekst taki nie został wyłożony do publicznego wglądu (naruszenie § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Organ powinien sporządzić projekt studium, w którym ustalenia uchylane zostają przekreślone, zaś nowe ustalenia są dopisane i wyróżnione przez podkreślenie lub zastosowanie innej czcionki. W rysunku do zaskarżonej uchwały wyróżniono obszar wsi Ścięgny, objęty zmianami, lecz bez możliwości odczytania, które tereny zostały zmienione i na czym ta zmiana polegała. Nie została opracowana ujednolicona cześć graficzna, gdyż rysunek pokazuje obszar objęty zmianą, zaś pozostała część jest nieczytelną szarą mapą. Załącznik ten jest nieczytelny i nieprzejrzysty, gdyż legenda mapy zawiera oznaczenia nie występujące na wyróżnionym obszarze studium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ argumentował, że powołane rozporządzenie nie definiuje ujednoliconej formy studium. Forma przyjęta w zaskarżonej uchwale stanowiła nawiązanie do poprzedniej formy, nie kwestionowanej przez organ nadzoru. Studium zostało uchwalone w 2002 r. Rysunek został opracowany w technice czarno-białej. Do uchwały zmieniającej dołączono taki rysunek, jednak dokonane zmiany wyróżniono kolorem. Zmiana obejmowała cały obszar wsi Ś.. Legenda zawiera oznaczenia w kolorze szarym odnoszące się do obszaru nie objętego zmianą oraz oznaczenia w kolorze odnoszące się do zmiany. Nie była dopuszczalna ingerencja w część rysunku nie objętego zmianą. W dyspozycji organu pozostaje jeden rysunek kolorowy dla całego obszaru studium. Rysunek kolorowy dla całego obszaru oraz rysunek taki z naniesieniem zmian, nie były przekazane organowi nadzoru. Tekst zmiany studium także został ujednolicony. Nie zawiera skreśleń, a jedynie uzupełnienia tekstu. Zmiany zostały wyróżnione, przy czym w odniesieniu do tekstu rozporządzenie również nie ustanawia formy wyróżnienia. Projekt zmiany studium został wyłożony w formie ujednoliconej. Organ zwrócił w końcu uwagę, że Wojewoda nie wykonuje obowiązku realizowania kompetencji nadzorczych (art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.), przez co pozbawia organ gminy możności zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a to zaniechanie powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony ważnymi względami (tak w wyroku II SA/Kr 560/07). W nin. sprawie takie okoliczności wyjątkowe nie zachodzą, co uzasadnia zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W § 7 powołane w skardze rozporządzenie wykonawcze ustanawia wymogi prawidłowego sporządzania rysunku projektu studium, głosząc w pkt 5, że oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Według § 8 ust. 1 przepis ten stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianom. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy egzemplarza zaskarżonej uchwały, zmiana Studium dotyczy wsi Ś. w granicach administracyjnych, zaś integralnymi częściami uchwały są załącznik nr 1 – ujednolicony tekst studium oraz załącznik nr 2 – rysunek w skali 1:10 000 pt. ,,zmiana studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. – kierunki zagospodarowania przestrzennego". Załącznik nr 2 do uchwały obejmuje obszar całej gminy wraz z oznaczeniami dotyczącymi poszczególnych terenów na tym obszarze, z tym że obszar wsi Ś. i odnoszące się do niego oznaczenia zostały wykonane w technice barwnej. Oznaczenia barwne nie zawierają oznaczeń terenów nie występujących na obszarze wsi Ś.. Rysunek ten spełnia zatem niewątpliwie wymagania zawarte w §7 pkt 5 rozporządzenia. Czytelność, o której mówi ten przepis, oznacza brak trudności w odczytaniu treści rysunku, czyli jej zrozumieniu. W zakresie wsi Ś. rysunek jest w pełni czytelny w tym znaczeniu. Skarżący kwestionuje ten rysunek z uwagi na wygląd w pozostałym zakresie, ukształtowany przy podejmowaniu uchwały w 2002 r. W ocenie Sądu organ trafnie argumentował, że przy okazji kontroli legalności uchwały o zmianie studium, nie ma podstaw do podważania mocy prawnej Studium w zakresie nie objętym zmianą. Według § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia, gdy zmiana studium polega na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. to wówczas projekt zmiany wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem projektowanej zmiany i ta ujednolicona forma projektu stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Przepis ten nakłada więc na organ powinność sporządzenia jednolitego tekstu i rysunku studium od razu przy sporządzaniu zmiany studium. Normalnie przy uchwalaniu aktu normatywnego najpierw formułuje się akt zmieniający, zaś dopiero potem akt ujednolicony. W analizowanym przypadku sporządza się oba akty jednocześnie, co jest zrozumiałe, skoro mówi się o ,,uzupełnieniu" aktu. Akt dotychczasowy pozostał więc taki sam (nie wiadomo, dlaczego skarżący domaga się ,,skreślenia" części jego postanowień), ale dodano do niego wyróżnione w tekście i rysunku dodatkowe ustalenia. W orzecznictwie sądowym naruszenie samego §8 rozporządzenia uważa się za pozbawione znaczenia (wyrok II SA/Po 462/07). Jednak w nin. sprawie organ dostosował się do tych wymogów. W tekście załącznika nr 1 w wielu miejscach wyróżnia się treść dokonanych zmian. Wynika to z lektury tekstu studium. Na wstępie załączony do uchwały tekst Studium opisuje przebieg powstawania tego aktu i jego zmian, następnie przedstawia zakres merytoryczny obecnie uchwalonej zmiany, a kolejno obejmuje dotychczasowe ustalenia z wyróżnieniem zmian określonych w części wstępnej, czyli wyróżnionych w ten sposób. Zmiany dotyczą więc istniejącego obecnie stanu wsi Ś. oraz kierunków rozwoju. Wyraźnie wyróżniono jako podlegające zmianie ustalenia Studium dla wsi Ś., które stają się szczególnie czytelne z uwagi na treść rysunku. W ocenie Sądu niewątpliwie spełnione zostały wymagania i zasady wynikające z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy. Wzmianki wymaga argumentacja organu wywodzona z wyroku II SA/Kr 560/07. Otóż w wyroku tym istotnie został wypowiedziany powołany w odpowiedzi na skargę pogląd. Ogólnie ujmując w sferze funkcjonowania prawa wyróżnić można takie elementy jak treść norm prawnych, przestrzeganie tych norm oraz ich naruszenie i jego skutki. Sąd lub inny organ stosujący prawo nie powinien formułować poglądów omawiających dostrzeżone naruszenie normy bez jednoczesnego wskazania skutków prawnych tego naruszenia. Stosowanie prawa odbywa się w sferze skutków prawnych uchybienia normom poprzez działanie lub zaniechanie tych organów lub uczestników danej procedury prawnej. Stosując prawo zazwyczaj kształtuje się pewną normę prawną, jako przyjęty dla rozstrzygnięcia sposób rozumienia danej instytucji prawnej. Element zastosowania się do normy można opisać, jak w nin. sprawie, że organ nie naruszył zasad uchwalania studium. Bezcelowe jest natomiast wygłaszanie deklaracji, że adresat normy dopuścił się jej naruszenia, jeżeli głoszący taką ocenę nie potrafi lub nie chce wypowiedzieć się na temat następstw tego naruszenia. W nin. sprawie organ wniósł o oddalenie skargi i przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, skoro skarżący nie wydaje rozstrzygnięć nadzorczych. Byłby to skutek prawny nieodpowiedni (w sferze kosztów postępowania miałby się jedynie realizować) i niezgodny z procedurą (art. 199, art. 200 p.p.s.a.). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 15.11.2012 r.