II SA/Rz 709/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 709/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: stacja paliw płynnych i gazowych z wiatą, pawilonem handlowym na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092 wraz z przyłączami: wodociągowy na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092; eNN kablowy na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092, 1396/10, 1084/66, 1084/54, 1084/63, 1085/54, 1085/51, 1085/48, 1085/47; kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092, kanalizacji deszczowej na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092, 253/1, 254/9; telekomunikacyjny na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/33, 1085/32, 1085/23, 1092, 1085/54, 1085/51, 1085/48, 1085/47; przebudowa sieci wodociągowej kolidującej z inwestycją na działkach nr 1090/1, 1090/2, 085/33, 1085/32, 1085/23, 1092, 1085/48, 253/1, 254/9, 261 zabezpieczenie istniejących kabli telekomunikacyjnych na działce 253/1 w obr. [...] położonych przy Al. W. w R. w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji dla W. G. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G. - decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: stacja paliw płynnych i gazowych z wiatą, pawilonem handlowym, szczegółowo opisane na wstępie. Od tej decyzji odwołanie wnieśli D. W., J. Ś., M. i K. Ś., K. P., S. i G. P., M. i Z. Z., J. i J. S. – działający przez radcę prawnego H. O. W trakcie postępowania odwoławczego D. W., K. P., Z. i M. Z. oraz J. S. i J. S. - reprezentowani przez ww. radcę prawnego złożyli wniosek o jego zawieszenie wskazując na konieczność uprzedniego rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 786/10 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. SKO po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazało, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] określił uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, a decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 maja 2010 r. W ocenie Kolegium okoliczność, że w/w decyzja będąca istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego sprawy została zaskarżona do sądu administracyjnego nie powoduje, że stan sprawy nie jest jasny i wymaga uprzedniego wydania orzeczenia przez sąd. Naprowadziło, że samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, w tej sytuacji nie ma podstaw zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. wniósł ponownie o zawieszenie postępowania. Nie zgodził się z wydanym postanowieniem i podniósł, że uwzględnienie skargi kasacyjnej może spowodować nawet nieważność postępowania zawisłego przed Kolegium. Nadto zarzucił, że nieprzyznanie J. S. statusu strony jest bezzasadne, gdyż nie posiadają rozdzielności majątkowej i wspólnie zamieszkują w przedmiotowej nieruchomości. SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu przychyliło się do stanowiska zawartego w postanowieniu I instancji, a sprowadzającego się do konkluzji, że rozstrzygnięcie toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego wskazanej na wstępie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na to postanowienie J. S., reprezentowany przez radcę prawnego H. O. wniósł o zmianę jego oraz poprzedzającego postanowienia, poprzez zawieszenie postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania skargowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił postanowieniu niewłaściwą wykładnię przepisów. W uzasadnieniu nie podzielił poglądu, że w konkretnym przypadku nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że skoro planowana inwestycja wymaga raportu oddziaływania na środowisko, zatem rozstrzygniecie kwestii objętej skargą kasacyjną staje się zagadnieniem prejudycjalnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje, iż w oparciu o wniosek inwestora W. G. Prezydent Miasta [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji paliw płynnych i gazowych" na działkach nr 1090/1, 1090/2, 1085/32, 1085/33, 1085/23, 1092, 253/1, 254/9, 261, 1085/47, 1085/48 w obrębie [...] przy al. W. w R.". W świetle art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zwanej dalej u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja wypełniając pojęcie instalacji do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej produktów naftowych lub substancji chemicznych, o łącznej pojemności niższej niż 10.000 m3 w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko mogła wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W takiej sytuacji realizacja planowanej inwestycji musi być poprzedzona między innymi uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Bezsporne w sprawie jest, że decyzja SKO z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji paliw płynnych i gazowych na działkach 1090/1, 1090/2, 1085/32, 1085/33, 1085/23, 1092, 253/1, 254/9, 261, 1085/47, 1085/48 w obrębie [...] przy Al. W. w R." jako decyzja ostateczna została zaskarżona do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. skargę oddalił. Poza sporem jest także, że wyrok ten jest nieprawomocny, jako że został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy w dacie ustalenia warunków zabudowy i na etapie postępowania odwoławczego, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja okreslająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, na które inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie administracyjne zawiesza się więc, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Samo pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie, o którym mowa w tej normie prawnej stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., lI OSK 1898/07, LEX nr 489631 stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. W doktrynie odnaleźć można pogląd, według którego sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. (zob. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz Aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – komentarz do art. 100 teza 5 – LEX/El.2012). Jak to wyżej wskazano sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych do niego decyzji, a to nie legalność decyzji wydanych w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest zagadnieniem prejudycjalnym tylko istnienie takiej decyzji w obrocie prawnym. To nie sąd administracyjny rozstrzyga kwestie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji tylko właściwy organ już je rozstrzygnął. Niezbędnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest wydanie wyroku przez sąd administracyjny w sprawie zaskarżonej do tego sądu "decyzji środowiskowej" lecz istnienie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Słusznie wskazuje Kolegium, że zaskarżenie decyzji do sądu nie wstrzymuje jej wykonania, co wynika z art. 61 P.p.s.a. Na kanwie niniejszej sprawy ewentualne uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 786/10 przez NSA, a nawet w dalszej konsekwencji uchylenie zaskarżonej w tamtym postępowaniu decyzji nie spowoduje – jak to wskazuje skarżący – "nieważności postępowania", bo k.p.a. nie zna takiego pojęcia. Słusznie wskazuje uczestnik W. G. w piśmie procesowym z dnia 3 września 2012 r., że w sytuacji, gdy decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania jest ostateczna i nie zostało wstrzymane jej wykonanie, rozstrzygnięcie postępowania sądowoadministracyjnego nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Sąd tym samym podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/2006 (LEX nr 319175). Zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (analogicznie NSA w uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku z dnia 5.12.2006 r.). W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w tym przypadku kwestia, którą mają rozstrzygnąć sądy administracyjne nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, iż ocena interesu prawnego żony skarżącego w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego przedmiot, nie jest możliwa. Nadmienić wypada, że przepisy P.p.s.a. nie dają Sądowi możliwości zmiany zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia i zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Z tych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.