IV SA/Po 837/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta ( spr. ) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi H. Z., T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących H. Z., T. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2012 r.) Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku R. I. P. s.j. (dalej Wnioskodawca) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (składanie artykułów przemysłowych i biurowych z gotowych elementów), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w P. przy ul. U. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. oraz T. Z. (dalej Odwołujący) wnosząc o uznanie ich za strony postępowania oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Odwołujący wyjaśnili, że w dniu [...] maja 2011 r. zwrócili się z pismem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ul. U. [...], w związku z użytkowaniem hali magazynowo - biurowej jako hali produkcyjnej. W okresie od czerwca 2011 r. do marca 2012 r. Odwołujący kilkakrotnie zwracali się telefonicznie do PINB z prośbą o informację na temat przedmiotowej sprawy. Odwołujący nie byli świadomi, że w tym czasie właściciel w/w hali wystąpił o zmianę warunków zabudowy i w dniu [...] marca 2012 r. taką zgodę otrzymał. Odwołujący dowiedzieli się o tym dopiero w dniu [...] marca 2012 r. Odwołujący zwrócili uwagę, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. jest dla nich krzywdząca, uniemożliwiając im spokojną egzystencję. Odwołujący wskazali, że: 1) działka nr [...], która odgradza ich od posesji, na której mieści się wymieniony obiekt jest jedynie wąską uliczką określoną na mapie jako ul. K.. Odwołujący znajdują się zatem w bezpośrednim sąsiedztwie z wymienioną posesją, 2) wymieniona hala nie spełnia podstawowych warunków w zakresie działalności produkcyjnej, ponieważ nie jest wyposażona w otwory okienne i działalność produkcyjna prowadzona jest przy otwartych dużych bramach wjazdowych do hali, 3) fakt prowadzenia produkcji przy otwartych dużych bramach wjazdowych generuje olbrzymi hałas, który uniemożliwia Odwołującym normalną egzystencję. Hałas wydobywa się zarówno w dzień, jak i w nocy, 4) uciążliwa produkcja prowadzona jest mniej więcej od trzech lat, a więc w okresie kiedy właściciel hali nie miał zezwolenia na taką działalność. Szereg nieprawidłowości dotyczących użytkowania hali potwierdziła Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie skierowanym do Odwołujących w dniu [...] sierpnia 2011 r. Odwołujący zwrócili również uwagę na wysokie zagrożenie pożarowe w związku z prowadzoną działalnością produkcyjną. Brak pasa ochronnego skutkuje tym, że ogromne kontenery wypełnione odpadami foliowymi i papierowymi stoją bardzo blisko płotu, tworząc zagrożenie pożarowe dla Ich domu. Na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia 6 grudnia 1994 r., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. dla terenów, na których usytuowana jest przedmiotowa hala obowiązuje nakaz technicznego i technologicznego ograniczenia uciążliwości do granic własnej działki. Należy również zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Odwołujący zwrócili również uwagę na swój wiek oraz stan zdrowia. Uzupełniając odwołanie w pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r. Odwołujący podtrzymując dotychczasowe wnioski oraz twierdzenia zwrócili uwagę na hałas związany z działalnością produkcyjną prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości, niezgodność tej działalności z przepisami prawa oraz wniesli o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że działka nr [...], której właścicielami są Odwołujący nie jest działką bezpośrednio sąsiadującą z terenem na którym planuje się inwestycję. Jest ona oddzielona od planowanej działki na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania ulicą K.. Badając ewentualny zakres oddziaływania planowanej inwestycji na działkę Odwołujących Kolegium stwierdziło, że podniesione zarzuty dotyczące nadmiernego hałasu, zagrożenia przeciwpożarowego nie są rozpatrywane na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Są one badane w postępowaniu związanym z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest innym postępowaniem niż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, odmienny jest w nim zarówno zakres stron, jak i przedmiot samego postępowania. W związku powyższym fakt, że Odwołujący nie mają przymiotu strony w postępowaniu związanym z ustalaniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wyklucza uzyskania przymiotu strony w postępowaniu związanym z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można było przyjąć, aby Odwołujący mieli przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (składanie artykułów przemysłowych i biurowych z gotowych elementów), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w Poznaniu przy ul. U. [...]. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją, a sferą praw i obowiązków Odwołujących. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym SKO wyjaśniło, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. W związku z powyższym, w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wnieśli H. oraz T. Z. (dalej Skarżący), zaskarżając decyzję z dnia [...] maja 2012 r. oraz wnosząc o jej uchylenie i o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. (błędnie oznaczonej jako decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.). W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że jako strony powinni brać udział w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Organ wydający tę decyzję nie uznał Skarżących za strony bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Skarżący są właścicielami działki nr 27, która sąsiaduje z terenem na którym zaplanowano nową inwestycję. Co prawda oddzielona jest od sąsiedniej działki wąską uliczką. Trudno w tej sytuacji wywieść, że ta uliczka niweluje Skarżących jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 6 marca 2012 r. Skarżący wyjaśnili, że ich interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją wynika wprost z przysługującego im prawa własności nieruchomości, która praktycznie sąsiaduje z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania (braku sąsiedztwa nie może pozbawić wąska uliczka) oraz uprawnienia do uwzględnienia słusznego interesu, polegającego na możliwości użytkowania tej nieruchomości na cele mieszkalne zgodne z jej przeznaczeniem. Skarżący dodatkowo zauważyli, że w spornej hali prowadzona jest działalność produkcyjna już od trzech lat (pomimo braku jakichkolwiek zezwoleń). Działalność ta generuje olbrzymi hałas (przez całą dobę) uniemożliwiający normalne życie pozostałych mieszkańców (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 8-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z dnia 30 maja 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe, których przedmiotem było dokonanie weryfikacji interesu prawnego Skarżących w odniesieniu do udziału w postępowaniu którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (składanie artykułów przemysłowych i biurowych z gotowych elementów), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w Poznaniu przy ul. U. [...]. Postępowanie w którym wydana została decyzja z dnia [...] marca 2012 r. zainicjowane zostało podaniem Wnioskodawcy, które wpłynęło do organu I instancji dnia [...] września 2011 r. Wnioskodawca zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr [...] ark. [...], obręb K., położonej w P. przy ul. U. [...], na halę produkcyjną – produkcja artykułów przemysłowych i biurowych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. organ I instancji dokonał zmiany warunków zabudowy na powyżej opisanej działce ustalając, że wnioskowana działalność produkcyjna obejmuje wytwarzanie artykułów przemysłowych i biurowych (składanie gotowych elementów). Budynek w którym ją zaplanowano zlokalizowany jest w głębi działki. Jego powierzchnia wynosi około [...] m2, a powierzchnia działki objętej wnioskiem około 1 ha. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nie brali udziału Odwołujący, którzy są właścicielami nieruchomości (działka nr [...]) położonej po przeciwległej stronie ul. K. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości pomiędzy stronami. Z uwagi na jego prawidłowe ustalenie z punktu widzenia problemu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Podstawą prawną rozstrzygnięcia SKO umarzającego postępowanie zainicjowanie odwołaniem Skarżących, wniesionym od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. było ustalenie braku interesu prawnego odnoszącego się do udziału Skarżących w kontrolowanym postępowaniu. Ustalenie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest legitymowanie się interesem prawnym pojmowanym jako publiczne prawo podmiotowe w postaci normy prawnej przyznającej jednostce określone korzyści, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 187). Innymi słowy, interes prawny każdorazowo znajduje swoje umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie, na podstawie którego jednostka może domagać się wszczęcia albo dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu, ponieważ jego wynik będzie oddziaływał na sferę jej praw i obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, interes prawny przysługuje wnioskodawcy, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Jak wskazuje się w doktrynie, na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431). Podobnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2331/10, lex nr 1138144). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, baza orzeczeń NSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Skarżący zasadnie zarzucili Kolegium, że nie uwzględniło ono ich interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez Wnioskodawcę przedsięwzięcia. Interes prawny Skarżących uzasadniający ich udział w tym postępowaniu wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). Na sposób wykonywania oraz korzystania z prawa własności nieruchomości jako najszerszego spośród praw rzeczowych niewątpliwie wpływa prowadzona na sąsiedniej nieruchomości działalność gospodarcza polegająca na składaniu artykułów przemysłowych i biurowych z gotowych elementów. Lokalizacja tego rodzaju działalności na działce o nr [...], położonej po przeciwległej stronie ulicy w stosunku do nieruchomości należącej do Skarżących wpływa na zagospodarowanie oraz korzystanie z przysługującego Im prawa własności. Przesądzającego znaczenia dla odmowy przyznania Skarżącym przymiotu strony nie powinna mieć okoliczność faktyczna zgodnie z którą nieruchomości Wnioskodawcy oraz Skarżących przedzielone zostały ul. K.. Ulica ta jest na tyle wąska, że nie niweluje ona oddziaływania związanego z prowadzoną na działce nr [...] działalnością gospodarczą. Kolegium opierając się na orzecznictwie sądowym oraz wskazując, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien zbadać czy, a jeżeli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji i jej charakter, samemu nie przeprowadziło tego badania, ograniczając się do uznania niezasadności twierdzeń Skarżących podnoszonych w tym zakresie. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania tego rodzaju wynikają z ustaw szczególnych, w tym m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swoich interesów (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 459). Z tego względu za nieuzasadnione w ocenie Sądu należało uznać twierdzenia SKO kwalifikujące podnoszone przez Skarżących uciążliwości związane z hałasem jako odnoszące się jedynie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie sposób korzystania przez Wnioskodawcę z nieruchomości na której zamierza prowadzić działalność gospodarczą w odniesieniu do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, o czym stanowi art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp odgrywa znaczenie z punktu widzenia oddziaływania tej nieruchomości na nieruchomości sąsiednie. Warto zauważyć, że również podczas rozprawy odbywającej się przed Sądem dnia [...] października 2012 r. Skarżący wyraźnie stwierdzili, że funkcjonowanie hali produkcyjnej uniemożliwia im normalną egzystencję zarówno w dzień, jak i w nocy. Skarżący zauważył, że do hali przyjeżdżają potężne tiry, co powoduje wstrząsy budynku. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, okoliczności te dodatkowo przemawiają za koniecznością ponownego rozważenia przez Kolegium potrzeby udziału Skarżących w postępowaniu zainicjowanym podaniem Wnioskodawcy które wpłynęło do organu I instancji dnia [...] września 2011 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno wziąć pod uwagę dokonaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną interesu prawnego Skarżących do udziału w postępowaniu, w którym wydana została decyzja z dnia [...] marca 2012 r. Wobec tego Kolegium powinno rozważyć potrzebę zapewnienia Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (składanie artykułów przemysłowych i biurowych z gotowych elementów), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w P. przy ul. U. [...]. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania , na które złożył się jedynie uiszczony wpis od skargi, stosownie do §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).