II OSK 2331/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S., J.W., S.S. oraz S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 191/10 w sprawie ze skarg E.S., J.W., S.S., S.H. oraz D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz Nowego T. ustalił warunki inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 7/5MW na działkach [...] położonych w P., gmina N. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S.H., J.W., S.S., E.S. i D.P., reprezentowani przez radcę prawnego T.B., zarzucając naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie, naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a także naruszenie art. 49 k.p.a. poprzez pominięcie terminów wynikających z wyżej wymienionych przepisu i zawarcie w ogłoszeniu o decyzji pouczenia wprowadzającego w błąd, naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art.8 k.p.a. Dodatkowo w dniu 30 października 2009 r. S.H. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, iż został pominięty w toku postępowania jako strona postępowania, podczas gdy brał udział w poprzednim postępowaniu zakończonym uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wezwało pełnomocnika odwołujących w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do wykazania interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. osób przez niego reprezentowanych w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. pełnomocnik odwołujących wskazał, że J. W. jest właścicielem działki nr [...] i [...], S.H. jest właścicielem działek nr [...], S.S. – działki nr [...], P.D. – działki nr [...] oraz E.S. – działki nr [...]. Stwierdził, iż zgodnie z oświadczeniami wyżej wymienionych osób działki znajdują się w odległościach ok. 200 m do 600 m od planowanej inwestycji. Ich interes prawny polega zatem na tym, iż w przypadku wybudowania planowanych elektrowni spadnie wartość nieruchomości stanowiąca ich własność, co wynika z dołączonych do odwołań opinii rzeczoznawcy. Ponadto planowane inwestycje będą oddziaływały negatywnie w zakresie środowiskowym. Wobec pominięcia decyzji środowiskowej nie wiadomo jaki będzie zakres tego oddziaływania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ II instancji wyjaśnił, że inwestor planuje budowę trzech turbin wiatrowych. Turbina EW1 planowana jest przy granicy działki nr [...], turbina EW2 planowana jest na środkowej części działki nr [...], turbina EW3 planowana jest w południowej części działki nr [...]. Po analizie akt sprawy obejmujących także znajdujące się w aktach mapy sporządzone w skalach 1:1000 i 1:1500 Kolegium stwierdziło, iż żadna z nieruchomości stanowiących własność odwołujących się, wskazanych w piśmie pełnomocnika, nie znajduje się w obszarze możliwego oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja lokalizowana jest na terenach rolnych wykorzystywanych do uprawy polowej, najbliższe tereny zabudowane znajdują się poza strefą oddziaływania inwestycji w odległości 350 m. W szczególności najbliżej turbiny planowanej na działkach nr [...] znajdują się działki nr [...], możliwy zasięg oddziaływania turbiny nie obejmuje tych działek, z kolei działka nr [...] położona jest w dalszej odległości. W przypadku turbiny planowanej na działce nr [...] obszar możliwego oddziaływania obejmuje działki nr [...]. Żadna z tych działek nie stanowi własności odwołujących się. Natomiast działki nr [...] nie są położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją a sferą praw i obowiązków odwołujących się. Organ uznał zatem, iż wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S.S, E.S., D.P., J.W. i S.H., zrzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania, gdyż nie mają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu; art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wszystkich podstaw faktycznych, na których oparł się organ II instancji; art. 7 k.p.a poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz niepogłębiający świadomości i kultury prawnej obywateli. W odwołaniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na dzień sporządzania zaskarżanej decyzji nie dysponowało żadną ekspertyzą, która mogłaby uzasadnić powyższe stwierdzenie, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma odwołania do jakichkolwiek obliczeń czy też ekspertyz mogących uzasadnić takie stwierdzenie. Jedyną ekspertyzą znajdującą się w aktach sprawy jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, która nie pozostawiła żadnych wątpliwości, co do ewidentnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym wyżej wyrokiem, Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne w sposób dostateczny wyjaśniły, czy planowana lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie miała wpływ na nieruchomości skarżących. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Nowego T. z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której powołano się na raport środowiskowy. Z tej decyzji wynika, że nieruchomości skarżących leżą poza oddziaływaniem przedmiotowej elektrowni wiatrowej. W toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz aneksu do tego raportu, w wyniku której stwierdzono, iż inwestor wybrał do realizacji wariant najmniej uciążliwy dla środowiska. Sąd podkreślił również, że fakt ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek realizacji inwestycji nie uzasadnia ich interesu prawnego, tylko faktyczny, tym samym przedstawiona przez skarżących prywatna opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę, nie okazała się przydatna dla wykazania interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.S., J.W., S.S. i S.H., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy, tj.: – art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących; – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do jej wydania; – art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie istniały przesłanki do jego zastosowania; – art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wszystkich podstaw faktycznych, na których oparł się organ II instancji; – art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywateli; – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz niepogłębiający świadomości i kultury prawnej obywateli; a także naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny dowodu, którego organ nie przeprowadził. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędna wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżącym nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. sp. j. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawową, sporną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy nieruchomości wnoszących skargę kasacyjną znajdują się w strefie oddziaływania zamierzonej inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, Lex nr 597957 i z 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09, Lex nr 746818). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowych, istnienie ich w żaden sposób nie będzie miało wpływu na sferę praw i obowiązków skarżących i wobec tego nie mogli oni być uznani za strony postępowania. Wniosek o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących został oparty na materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy, to jest ostatecznej decyzji burmistrza Nowego T. z [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz stanowiący podstawę do wydania tej decyzji raport środowiskowy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy zgromadzonych w czasie zamknięcia ostatniej rozprawy. Twierdzenie skarżących, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że należące do nich nieruchomości nie znajdują się w strefie oddziaływania przyszłej inwestycji, są więc sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, to jest art. 7, 8, 77, 84 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez pominięcie wniosków dowodowych skarżących, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozstrzygając o zasadności tych zarzutów należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jeżeli więc wniosek dowodowy dotyczy okoliczności niemającej znaczenia dla wyniku sprawy, to organ nie może uwzględnić takiego wniosku. Również z przepisu art. 84 § 1 k.p.a. wynika, że dowód z opinii biegłego jest dopuszczony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wychodząc z tych założeń organy pominęły dowód z prywatnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając, iż nie może on przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, iż opinia ta jest nieprzydatna do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na prawne interesy skarżących. Jej stwierdzenia, że na skutek budowy elektrowni wiatrowej dojdzie do spadku wartości działek skarżących a sama inwestycja stanowi ingerencję w walory krajobrazowe nieruchomości położonych w odległości 1 km, nie uzasadniają uznania skarżących za strony postępowania. Pomijając bowiem wątpliwość konstatacji, że na skutek budowy trzech wiatraków elektrycznych zmniejszy się wartość położonych w odległości kilkuset metrów gruntów rolnych, należy podzielić trafność przyjętego w sprawie poglądu, iż nawet ewentualne obniżenie tej wartości nie uzasadnia uznania ich właścicieli za strony postępowania. Skarżący mają bowiem wyłącznie interes faktyczny w wyniku postępowania a nie interes prawny, skutkujący – zgodnie z art. 28 k.p.a. – przyznanie im statusu stron postępowania. W tej sytuacji pominięcie wnioskowanego dowodu nie naruszyło wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie wykazała też naruszenia pozostałych, wymienionych w niej przepisów. Zarzuty naruszenia art. 7, 8 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego są gołosłowne. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. został zastosowany prawidłowo, gdyż organ odwoławczy zasadnie uznał, że odwołujący się nie są stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., gdyż dokonana przez ten Sąd kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego wymagała oceny zasadności wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, co wiązało się z oceną treści tej opinii. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, to podlega ona oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.