II OSK 1825/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 791/09 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od [...] w K. na rzecz [...] Sp. z o. o. w K. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 791/09, w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej – Szefa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej – Szefa [...] w K. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 maja 2006 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi w przyziemiu budynków, parkingami otwartymi, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...]w K.". [...] Sp. z o.o. z siedziba w K., w piśmie z dnia 17 sierpnia 2006 r. skorygowało wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji poprzez wyłączenie działki nr [...] i [...] oraz włączenie do postępowania działki nr [...] obr. [...]. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 k.p.a.; decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] ustalił warunki dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi w przyziemiu budynków, parkingami otwartymi, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...], obr. [...] w rejonie ul. [...] w K.". Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie przepisów wskazanych w powyższej decyzji, Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi w przyziemiu budynków, parkingami otwartymi, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], obr. [...] w rejonie ul. [...] w K.". Szef [...] w K., pismem z dnia 12 marca 2007 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 10, art. 28, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Skarb Państwa – Minister Obrony Narodowej – Rejonowy [...] w K. pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego i wadliwe przeprowadzenie samej analizy, a także na uchybienie przez organ odwoławczy przepisom art. 7 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 729/07, odrzucił skargę Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej – [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Postanowienie to następnie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 162/09. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 791/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż z analizy sporządzonej w sprawie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie działki sąsiednie o nr ew. [...] i [...], dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymogów nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Znajdują się na nich budynki wielorodzinne: na działce nr [...] o wysokości do trzech kondygnacji, z dachami dwuspadowymi, na działce [...] – przeważnie wolnostojące z dachami wielospadowymi. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na tych działkach wynosi odpowiednio 22% i 25%. Wskazano również na cechy formy architektonicznej, linii zabudowy, oraz wielkości, o których mowa w § 4, § 6, § 8, a także wysokość okapów i kalenic na wybranych działkach obszaru analizowanego. Na analizowanym terenie przeważa zabudowa jednorodzinna, natomiast zabudowa wielorodzinna tworzy zespoły urbanistyczne przenikające się z zabudową jednorodzinną, przy czym podano, że "zabudowa wielorodzinna w obszarze zabudowanym znajduje się w znacznej odległości od przedmiotowych działek". W ocenie Sądu, w obszarze analizowanym wyznaczonym na załączniku graficznym do analizy brak jest działek o numerach [...] i [...], mających stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zachodzi sprzeczność między analizą tekstową, a jej częścią graficzną. Sprzeczności tej nie da się usunąć ani wyjaśnić na podstawie istniejącego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, co powoduje, że naruszone zostały również art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, z części tekstowej i graficznej analizy wynika, że na pozostałych działkach obszaru analizowanego brak jest zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, błędnie wyznaczono obszar analizowany, ponieważ organ nie ustalił, która linia stanowi front działki. Przyjmując jednak ustalenie zawarte w warunkach zabudowy – pkt II.1, iż drogą, o której mowa w tym przepisie jest droga dojazdowa po terenie działki nr [...], położona od strony ul. [...] i określona jako dojazd do terenu oraz fakt, że inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, co jest bezsporne, to szerokość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić musi linię łączącą najdalej wysunięte punkty tych działek, a obszar analizowany winien być wyznaczony wokół działki (działek) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna, tak ustalona szerokość. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że w żadnym wypadku, nawet uwzględniając, że zaplanowano kilka wjazdów na teren przyszłego zespołu mieszkaniowego, obszar analizowany nie opowiada przepisowi wskazanego rozporządzenia. W obszarze analizowanym brak jest działek o nr ew. [...] i [...]. Wskazano również, że szerokość elewacji frontowej ustalono "do 15 m", nadto ustalono, że "całkowita szerokość elewacji poszczególnych budynków nie może przekroczyć 37 m". Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono "do 14 m", przy czym jest to wysokość "do kalenicy", a wysokość okapu ustalono "do 10 m od poziomu terenu". Zdaniem Sądu, takie określenie stwarza realne niebezpieczeństwo zabudowy dowolnej, o cechach odbiegających od tych, którymi charakteryzuje się zabudowa już istniejąca. Z treści analizy wynika, że zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się w przeważającej większości dachami o kącie nachylenia do 45 stopni, nie wiadomo zatem jak przesłanką kierowano się ustalając ten kat od 30 do 50 stopni, może to skutkować niezachowaniem kontynuacji formy istniejącej zabudowy. Dodatkowo wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy posiada dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", natomiast załącznik nr 2 zawiera "część graficzną decyzji oraz część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej". Natomiast pominięto wyniki analizy, które powinny stanowić załącznik do decyzji czym naruszono § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik nr 1 zawiera w rzeczywistości tylko warunki zabudowy. Zdaniem Sądu załącznik nr 2 został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nieposiadającej żadnej czytelnej pieczęci, z której ponadto nie wynika, czy została przyjęta do zasobu geodezyjnego, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, Skarb Państwa – Minister Obrony Narodowej – [...] w K. ma interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, co wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z terenem przyszłej inwestycji i przymiotu tego nie utracił na skutek zawarcia przez uczestnika w dniu 18 grudnia 2008 r. umowy zbycia wieczystego użytkowania działki nr [...] Gminie Miejskiej Kraków. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 10 września 2009 r. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a, art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że skarżący ma interes prawny, a w związku z tym jest uprawnionym do wniesienia skargi; 2) art. 61 u.p.z.p., § 3, § 4, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację; 3) § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a i art. 278 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 52 u.p.z.p., § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną interpretację. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a w szczególności zasługuje na rozważenie zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Interes prawny a co za tym idzie przymiot strony Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej – [...] w K. w tym postępowaniu budził poważne wątpliwości od początku postępowania, co wynika z przedstawionych akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny tej kwestii poświęcił tylko jedno zdanie na końcu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem rozstrzygnięcie tego kto ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest podstawowym zagadnieniem wymagającym zbadania w pierwszej kolejności na każdym etapie postępowania, gdyż od tego zależy dalszy bieg postępowania i wynik sprawy (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Ustalenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w sprawie, powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji skargowej, powinno skutkować oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Bezprzedmiotowe jest bowiem merytoryczne rozpoznawanie skargi bez wcześniejszego ustalenia, czy wnoszący skargę ma przymiot strony w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew powyższej zasadzie, siedem pierwszych stron poświęcono merytorycznemu rozpatrzeniu zarzutów skargi i na końcu w jednym zdaniu przesądzono o interesie prawnym podmiotu wnoszącego skargę. Tymczasem powinno być odwrotnie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (np. art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Co do zasady, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przymiot strony oprócz wnioskodawcy, mają właściciele oraz użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2001 r., IV SA 1056/99, niepubl.). Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być niekiedy również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujący bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, są to jednak wyjątki od zasady, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska (wyrok NSA z 22.10.1998 r., IV SA 116/98, niepubl.; wyrok NSA z 6.10.2000 r., IV SA 857/98, "Wspólnota" 2000, nr 44, s. 51). Właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną jednak tylko po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa administracyjnego (wyroki NSA: z 28.09.2006 r., II OSK 726/06, niepubl.; z 6.03.2007 r., II OSK 422/06, niepubl.; z 27.11.2007 r., II OSK 1550/06, niepubl., z 6.05.2010 r., II OSK 727/09, niepubl.). W związku z powyższym Skarb Państwa – Minister Obrony Narodowej – [...] w K., powinien w niniejszej sprawie wykazać, że planowana inwestycja może wpływać na jego uprawnienie związane z korzystaniem z posiadanej nieruchomości (działka nr ewid. [...]). Mało tego, należało wykazać, że planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ, w sposób uciążliwy oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie wykazała swego interesu prawnego. Trudno bowiem uznać za wykazanie swego interesu prawnego, zamieszczenie w odwołaniu z dnia 12.03.2007 r. informacji, że na działce nr [...] zlokalizowana jest garnizonowa strzelnica, planowana do modernizacji oraz dalszego użytkowania, co będzie "powodem powstania emisji hałasu osiągającego górną granicę dopuszczalnej normy". Jeżeli te informacje mają świadczyć o interesie strony w tym postępowaniu, to zapewne jest to interes faktyczny, a nie prawny. Poza tym użytkownik działki nr ewid. [...] niejako uprzedza na przyszłość, że będzie naruszał chroniony prawem interes osób trzecich ([...] Sp. z o.o.). Powyższe informacje zamieszczone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., miast przemawiać za tym, że użytkownik nieruchomości nr ewid. [...] ma interes prawny w tym postępowaniu w związku z czym ma przymiot strony, odnoszą skutek odwrotny od zamierzonego. Żadnych innych informacji mogących służyć ustaleniu kręgu podmiotów, mających przymiot strony w tym postępowaniu, a w szczególności skarżącej, nie odnaleziono w przesłanych aktach administracyjnych. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie uwzględnił też tego, że działka nr ewid. [...] przeszła na własność Gminy Miejskiej Kraków i stanowi obecnie drogę publiczną – ulicę [...], co powoduje w tym przypadku utratę przymiotu "działki sąsiedniej" przez działkę nr ewid. [...] w stosunku do nieruchomości planowanej pod inwestycję. Na marginesie też należy zauważyć, że tego typu inwestycja, jak planowana w niniejszej sprawie (budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych) z natury swej i w świetle obowiązujących przepisów (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie była zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak więc jakichkolwiek argumentów natury prawnej przemawiających za tym, aby Skarb Państwa – Minister Obrony Narodowej – [...] w K. miał w tej sprawie przymiot strony, na co nie zwrócono uwagi wcześniej. W związku z powyższym zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej jest w pełni uzasadniony, co zwalnia z uwagi na jego charakter Sąd z rozpoznania pozostałych zarzutów. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.