IV SA/Po 852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Wolna-Kubicka WSA Katarzyna Nikodem Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym okolicznościach sprawy. Decyzją Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzono wygaśnięcie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Decyzje te dotyczyły przekazania gruntów położonych we wsiach N., B. i B. w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w B. oraz Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. w latach 1973-1976. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO"), po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. (dalej jako "SKR") orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. Na skutek wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 05 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 362/10 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę SKR w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W sprawie tej nie złożono wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Sąd powołał się na teść uchwały z dnia 27 grudnia 2009 r., ( sygn. akt I OPS 6/09- ONSA i WSA nr 2/2010, poz. 18), w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w, takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią uchwały w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania( art. 157 § 3 Kpa) wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia( art. 156 § 1 Kpa), wskazanym w żądaniu o stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do przeanalizowania akt związanych z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz ustalenia na ich podstawie czy przesłanki nieważności były przedmiotem kontroli Sądu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wygaśnięcie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w O. z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] grudnia 1976 r. stwierdzono na podstawie przepisów art. 16 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie- Dz.U.07.231.1700 j.t. ). Przepisy te nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oddających grunty rolne w użytkowanie m.in. spółdzielni, jeżeli do dnia 30 czerwca 2000 r. nie nastąpiła w drodze umowy z Agencją zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania tych gruntów rolnych Skarbu Państwa. Stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 05 sierpnia 2010 r. Kolegium dokonało analizy akt sprawy III SA/Po 708/07. W ocenie Organu, Spółdzielnia Kółek Rolniczych we wniosku z 02.02.2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. podała tylko, że podstawą żądania jest art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, oraz że stwierdzenie nieważności jest konieczne do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości będących w jej "samoistnym posiadaniu". W uzupełnieniu wniosku, Spółdzielnia ponownie podniosła brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez Starostę O. w sprawie wygaśnięcia użytkowania gruntów przyjętych od kółek rolniczych , a znajdujących się we władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w O., dlatego, że "nie istniały decyzje oddające grunt w użytkowanie na spółdzielni". Odnosząc powyższy stan faktyczny do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. i uchwały NSA z dn. 12 grudnia 2009 r., organ uznał, że podane przez Spółdzielnię podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), były przedmiotem rozważania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 708/07. Wskazano, że sąd administracyjny rozpatrując skargę z urzędu bada, czy nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa. W ocenie organu gdyby decyzja Starosty O. z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skonkretyzowanym jako "brak decyzji, których wygaśnięcie stwierdzono" to Sąd stwierdziłby nieważność tych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. w imieniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. wywiódł pełnomocnik wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji S. O. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w aktach sprawy nie ma decyzji Naczelnika Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. Tej decyzji nie udało się odnaleźć, w żadnym archiwum, ani zbiorze dokumentów pozostających w dyspozycji stron procesu. Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA- Ośrodek zamiejscowy w Łodzi z dnia 8 czerwca 1995 r. nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia nie ustalonych, bądź nie istniejących decyzji administracyjnych. W ocenie strony skarżącej adresatem decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. był podmiot inny niż ten, którego adresatem były decyzje przekazujące nieruchomości w trwały zarząd. Ponadto nieuzasadniony jest pogląd, że grunty przekazane w trwały zarząd i użytkowanie stały się z mocy prawa własnością gminy ponieważ ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie obejmuje gruntów przekazanych w trwały zarząd. Zgodnie z art. 21 cytowanej ustawy zasady gospodarowania obejmują mienie znajdujące się: w zarządzie Państwowych jednostek organizacyjnych; w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych; w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych; w Państwowym Funduszu Ziemi. Spornych zaś nieruchomości nie da się zaszeregować do żadnej z grup wymienionych enumeratywnie w ustawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem SKO strona skarżąca nie podniosła argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę treści zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 11 października 2012 r. pełnomocnik Skarżącej nadesłał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 484/11, który w Jego ocenie powinien być pomocny w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu, gdyż dotyczy tych samych stron i tych samych zagadnień prawnych jakie są rozstrzygane w toczącym się sporze. Jednocześnie pełnomocnik strony wniósł o merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego sporu, ponieważ uzasadnienie sporządzone przez Naczelny Sad Administracyjny nie jest dla strony skarżącej przekonywujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej jako "ppsa"), uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może więc orzekać co do istoty sprawy, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniłoby zaskarżony akt, choćby ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń istniały warunki do takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanego skargą naruszenia prawa jak również innych naruszeń mogących skutkować uwzględnieniem skargi. Odnosząc się do przedmiotu niniejszego postępowania, należy wskazać, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Decyzja Starosty O. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na ostateczną decyzję SKO w Pile z [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą ją w mocy. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Pomimo zmiany stanu prawnego polegającej na uchyleniu art. 157 § 3 kpa, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09, LEX nr 530338) zachowuje nadal aktualność. Zgodnie z powyższą uchwałą żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego dokonanych ocen, to jest ustalenie jakie kwestie brał pod uwagę sąd uwzględniając lub oddalając skargę. W sytuacji oddalenia skargi niezbędne jest więc zbadanie, czy było ono skutkiem rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W każdym przypadku ustaleń twierdzących, wydany wyrok zamknie możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego, bowiem wniesione żądanie dotyczyłoby zakresu objętego powagą rzeczy osądzonej, a zatem kwestii co do której wypowiedział się już sąd oceniając ją jako zgodną z prawem. Natomiast zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Zatem nie stwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu z trzema tylko wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1586/09, publ.: cbois.nsa.gov.pl). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 05.08.2010 r. sygn. akt IV SA/Po 362/10. W tym zakresie organ należycie wypełnił swój obowiązek przewidziany w art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...)było przedmiotem zaskarżenia. Organy obu instancji w przekonywujący sposób wykazały, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. Podkreślić należy, iż brak uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2007 r. w konfrontacji z zarzutami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. dowodzi, że niedopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w tym nadzwyczajnym trybie. Sąd zauważa, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. - oddalający skargę jest wyrazem pozytywnej oceny decyzji Starosty O. i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO dokonanej przez sąd. Konsekwencją takiego wyroku jest utrzymanie jej w mocy ze względu na jej zgodność z prawem. Orzeczenie takie oznacza nie tylko, że skarga nie była uzasadniona, ale również, że w sprawie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło naruszenie prawa (w szczególności powodujące nieważność decyzji). Sąd administracyjny, nie związany bowiem granicami skargi, dokonał kontroli powyższych decyzji pod względem jej zgodności z prawem, biorąc pod uwagę wszelkie możliwe uchybienia, nawet nieujęte w skardze. Gdyby te decyzje były obarczone wadami powodującymi nieważność, to sąd administracyjny wydałby wyrok uwzględniający skargę i stwierdził ich nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa, bądź też z innych przyczyn decyzje uchylił. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 170 p.p.s.a., który jednoznacznie wskazuje na związanie wszystkich organów administracji (w tym właściwych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) orzeczeniem sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 365-366; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Odnosząc się do wniosku skarżącej o merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego sporu podkreślić należy, iż kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie było to czy Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast co do pozostałych zarzutów skargi, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2012 r. sygn. II OSK 484/11 oddalając skargę kasacyjną SKR w O. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 09.11.2010 r. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 ppsa skargę oddalił.