IV SA/Po 362/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] w przedmiocie nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej Kpa) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. nr 1, poz. 1 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w O. nr [...] z dnia [...]maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ wyjaśnił, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Organ podniósł, iż po analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie dopatrzył się istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.. W ocenie organu zarzuty Spółdzielni Kółek Rolniczych dotyczą w istocie rzeczy naruszeń prawa we wcześniejszych decyzjach przekazujących grunty w trwały zarząd i użytkowanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż decyzje na mocy, których nastąpiło przekazanie gruntów są dotknięte wadą prawną, mianowicie nie było podstawy prawnej do ustanowienia trwałego zarządu na rzecz kółka rolniczego w B. oraz na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w O., a użytkowanie zwyczajne nie jest potwierdzone żadną umową cywilną. Strona wyjaśniła, iż od roku 1975 do dnia dzisiejszego gruntami gospodaruje Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O.. Strona podniosła, iż przez cały czas w dokumentacji spółdzielni grunty są wpisane jako jej środki trwałe. Zdaniem strony grunty nie weszły do zasobów Agencji Rolnej Skarbu Państwa, ani do zasobów gminy na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r.. Dalej strona wyjaśniła, iż zgodnie z art. 10 nowelizacji kodeksu cywilnego z 28 lipca 1990 r. w dniu 1 października 2005 r. nastąpiło zasiedzenie gruntów przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w O.. Dalej strona wskazała, iż wprawdzie zasiedzenie nie zostało jeszcze stwierdzone prawomocnym postanowieniem sądu, ale data postanowienia nie ma wpływu na datę zasiedzenia. W ocenie strony nie można było wydać zaskarżonej decyzji już po nabyciu własności gruntów w wyniku zasiedzenia przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w O.. Ponadto, zaskarżoną decyzją wygaszono nie tylko inne prawo niż było ustanowione, ale także u innego podmiotu niż ten dla którego to błędne prawo ustanowiono albowiem odrębnym podmiotem od Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. jest Kółko Rolnicze w B.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podniesiona we wniosku okoliczność "zasiedzenia, choć nieprawomocnego" gruntów nie może stanowić o nieważności decyzji Starosty O. z dn. [...] czerwca 2007 r. Organ wyjaśnił, iż podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wskazane są enumeratywnie w art. 156 § Kpa. W ocenie organu żadna z wskazanych w tym przepisie przesłanek nie stanowi o nieważności decyzji z przyczyny wskazanej przez pełnomocnika Spółdzielni, a stanowiącej zarzut do decyzji Kolegium. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie podziela poglądów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., że nieruchomości Skarbu Państwa znajdujące się w trwałym zarządzie kółek rolniczych i ich związków w oparciu o ustawę dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z mocy prawa stały się w dniu 30 czerwca 2000 r. własnością gmin na których się znajdowały. W ocenie skarżącej w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomości nie mogły wejść do zasobów nieruchomości rolnych Skarbu Państwa podlegających cytowanej ustawie, bo na przeszkodzie stał trwały zarząd, ustanowiony bez podstawy prawnej w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Zgodnie z art. 2.1. cytowanej ustawy zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa obejmują mienie, o którym mowa w art.1 , znajdujące się : 1) w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych; 2) w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych; 3) w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych; 4) w Państwowym Funduszu Ziemi Zdaniem skarżącej nieruchomości, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie da się zaszeregować do żadnej z wymienionych w ustawie kategorii ponieważ Kółko Rolnicze w B. oraz Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. w dacie uchwalenia ustawy nie były państwową jednostką organizacyjną. Skarżąca zwróciła uwagę, iż zasada jednolitej własności państwowej została zniesiona przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny. Po tej dacie nieruchomości pozostawały trwałym zarządzie, ale sprawowanym przez podmiot nie będący państwową jednostką organizacyjną. Dalej skarżąca podniosła, iż nieruchomości nie były oddane Spółdzielni Kółek Rolniczych ani Kółku Rolniczemu w B. użytkowanie wieczyste oraz nie znajdowały się w użytkowaniu lub faktycznym władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w O., ponieważ zostały przekazane w trwały zarząd i użytkowanie w oparciu o decyzje administracyjne. Skarżąca wskazała, iż nieruchomości nie znajdowały się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, zostały przekazane na rzecz konkretnych podmiotów gospodarczych, w oparciu o konkretne decyzje administracyjne. Istotne jest również to, że nieruchomości przekazane były na rzecz Kółka Rolniczego w B., które od trzydziestu pięciu lat nie jest w posiadaniu tych nieruchomości, bo w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wniosło je, jako własne, do Spółdzielni Kółek Rolniczych w O.. W ocenie skarżącej po dniu 1 stycznia 1992 r. posiadanie zależne nieruchomości przekształciło się w posiadanie samoistne. Taki stan prawny przetrwał do czasu zasiedzenia nieruchomości przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w O., na podstawie zmienionych przepisów kodeksu cywilnego tj. od dnia 1 października 2005 r., od kiedy możliwe się stało zasiedzenie nieruchomości Skarbu Państwa w związku ze zmianą kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż prawidłowość decyzji objętej wnioskiem Spółdzielni została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 708/07. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca podniosła ponadto, iż fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji ma fakt, że na podstawie decyzji administracyjnej ustanowiono trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w B., a stwierdzenie nieważności trwałego zarządu oraz pozostawienie użytkowania orzeczono w stosunku do Spółdzielni Kółek Rolniczych w O., chociaż są to dwa odrębne podmioty gospodarcze istniejące do dnia dzisiejszego. W ocenie skarżącej adresatem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być obecnie Kółko Rolnicze, bo ono od trzydziestu lat nie posiada gruntów rolnych, ani Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O., ba na jej rzecz nie ustanowiono ani trwałego zarządu, ani użytkowania. Dalej skarżąca powtórzyła zarzuty dotyczące zasiedzenia nieruchomości oraz podniosła, iż uchylenie obecnie jednego z dwóch praw do nieruchomości ma na celu nie uporządkowanie stanu prawnego, a obejście ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez stworzenie możliwości odebrania nieruchomości Spółdzielni Kółek Rolniczych. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w O. nr [...] z dnia [...]maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Kółek Rolniczych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]sierpnia 2007 r., nr S[...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.. Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Natomiast w myśl art. 56 Ppsa w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W tym miejscu wskazać należy, iż zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazywano, iż w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego. Stanowisko takie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na tle postanowień art. 35 ust. 4 ustawy o z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)(por. wyrok z 20 lipca 1984 r., III SA 508/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 63). Również w obecnym orzecznictwie wskazuje się, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/05, opubl. LEX 219987, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 348/05, opubl. LEX 201379). Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednakże na uwadze, iż w uchwale z dnia z dnia 27 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 6/09 – ONSA i WSA nr 2/2010, poz. 18) Naczelny Sąd Administracyjny stął na stanowisku, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (patrz uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego). W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Dalej Sąd wskazał, iż bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy organ nie może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania co do meritum. W wyżej wskazanej uchwale Sąd NSA wskazał także, iż dokonanie przez organ wstępnej kwalifikacji złożonego żądania, tzn. czy nie dotyczy kwestii która była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie czy merytoryczne orzekanie w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę zauważył, iż prawidłowość decyzji objętej wnioskiem Spółdzielni została potwierdzona wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 708/07. Tym samym w ocenie Sądu organ nie czyniąc żadnych ustaleń w zakresie dopuszczalności merytorycznego orzekania o nieważności decyzji Starosty O. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa. Organ rozpoznając sprawę ponownie, z uwagi na brak uzasadnienia w sprawie III SA/Po 708/07, winien dokonać analizy dostępnych informacji w tym w szczególności akt związanych z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz zawartych w aktach żądaniami i twierdzeniami strony ustali i na tej podstawie winien ustalić czy przesłanki nieważności były przedmiotem kontroli Sądu. W zależności od poczynionych ustaleń organ mając na uwadze, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym wyda stosowne rozstrzygnięcie.