III SA/Kr 1454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner SO del. Janusz Bociąga Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 8 lutego 2005r. J. S. złożył wniosek o dofinansowanie do zakupu sprzętu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych. Po złożeniu powyższego wniosku w sprawie zostały wydane następujące rozstrzygnięcia: 1) decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r. znak: [...] odmawiająca wnioskowanego dofinansowania; 2) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006r. znak:. Akt [...] stwierdzające, że odwołanie J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r. zostało wniesione z uchybieniem terminu; 3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 952/06 uchylający postanowienie SKO z dnia [...] 2006r.; 4) decyzja SKO z dnia [...] 2008r. znak: [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia; 5) decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008r. znak: [...] odmawiająca J. S. dofinansowania do zakupu sprzętu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się; 6) decyzja SKO z dnia [...] 2008r. znak: [...], uchylająca decyzję z dnia [...] 2008r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 7) decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008r. znak: [...] odmawiająca J. S. dofinansowania do zakupu komputera w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się; 8) decyzja SKO z dnia [...] 2008r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2008r.; 9) wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009r. sygn. akt III SA/Kr 130/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylający decyzję SKO z dnia [...] 2008r. oraz Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008r.; 10) decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak: [...] odmawiająca J. S. przyznania dofinansowania do zakupu komputera w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się; 11) decyzja SKO z dnia [...] 2010r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2009r. Oprócz wymienionego na wstępie wniosku z dnia 8 lutego 2005r. J. S. złożył w dniu 22 marca 2006r. J. S. złożył wniosek o przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] odmówił J. S. dofinansowania do zakupu sprzętu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się. W dniu 11 sierpnia 2010r. J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2006r., zarzucając, że organ I instancji w terminie określonym w art. 35 kpa nie tylko nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, ale nie wykonał jakiejkolwiek innej czynności wynikającej z art. 36 kpa, a zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowały dla strony ujemne skutki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji i uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10 kwietnia 2006r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że wniosek strony wpłynął do organu I instancji w dniu 23 marca 2006r., a decyzja zapadła w dniu [...] 2006r., a więc organ administracji publicznej nie naruszył w żaden sposób art. 35 kpa. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa. powoduje, iż organ ten pozostaje w bezczynności, a stronie przysługuje prawo do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, z którego to prawa J. S. przed wydaniem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie skorzystał. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wyjaśniło zasady stwierdzania nieważności decyzji i uznało, że w rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta miasta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto organ ten nie naruszył w żaden sposób art. 35 kpa. Skargę na decyzję SKO z dnia 17 października 2011r. wniósł J. S. nie wskazując na naruszenie konkretnych przepisów prawa, podkreślając, że nie zgadza się tym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy, określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu [...] 2006 r. nr [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepis art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Zakresem tego postępowania objęte są decyzje administracyjne a na mocy art. 126 kpa postanowienia, na które służy zażalenie, oraz postanowienia wydane na podstawie art. 134 kpa. Nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności czynności mateialno-techniczne podejmowane w formie rejestracji, czy wydawania zaświadczeń. Przedmiotem stwierdzenia nieważności objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne jak i nieostateczne. (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego "LEX a Wolters Kluwer business, 4 wyd. , kom. do art. 156). Jak wynika z powyższego stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie wobec aktu administracyjnego stanowiącego decyzję lub postanowienie ( w zakresie wyżej wskazanym). Musi więc istnieć rozstrzygnięcie organu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, które strona wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności, bądź w stosunku do którego postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte przez organ z urzędu. Skoro przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była – jak uznało Kolegium – decyzja – przypomnieć należy w tym miejscu, że decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością prawną, której koniecznym elementem jest oświadczenie woli organu administracji publicznej z zakresu prawa administracyjnego, posiadające odpowiednią formę zewnętrzną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata decyzji , rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i podpis osoby działającej w imieniu organu. Każde pismo organu, które zawiera w swej treści powyższe elementy powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 kpa, o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym w art. 1 pkt. 1 i 2 kpa. Jest ona jednak wadliwa, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 kpa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 i 107 kpa, stan prawny 24.07.2012, Lex/el. 2012). Odnosząc powyższe do stanu kontrolowanego postępowania stwierdzić należy, że kluczową kwestią podlegającą ocenie jest kwestia charakteru pisma sporządzonego z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu 10 kwietnia 2006 r. i doręczonego skarżącemu. Ocena charakteru tego pisma ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Szczegółowa analiza całości akt administracyjnych w sprawie, której przedmiotem było przyznanie skarżącemu J. S. dofinansowania do zakupu sprzętu komputerowego, oraz treść zapadłych w tej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Kr 952/06 i III SA/Kr 130/09 prowadzić musi do wniosku, że pismo organu I instancji z dnia 10 kwietnia 2006 r. , w przedmiocie stwierdzenia nieważności którego orzekało SKO nie stanowi decyzji administracyjnej z następujących przyczyn : za błędną należy uznać interpretację SKO, jakoby pismo skarżącego J. S. z dnia 22 marca 2006 r. (wpł. do organu dnia 23 marca 2006r.) stanowiło "w istocie kolejny wniosek o przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji." Z treści tego pisma, zatytułowanego :"Prośba o powtórne rozpatrzenie wniosku" wynika w sposób. nie budzący wątpliwości, że skarżący wyraził w nim niezadowolenie z "postanowienia" z dnia [...] 2006 r. znak [...] o odmowie dofinansowania do zakupu komputera w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się i zwrócił się z prośbą o powtórne rozpatrzenie swojego wniosku. Nie może więc także budzić wątpliwości, że używając określenia "powtórne rozpatrzenie mojego wniosku" skarżący miał na myśli złożony przez siebie wniosek o dofinansowanie z dnia 8 lutego 2005 r. Ten właśnie wniosek zainicjował postępowanie w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier w komunikowaniu się. Wniosek ten został rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...], od której odwołanie skarżący wniósł w dniu 6 czerwca 2006 r a SKO postanowieniem z dnia [...] 2006 r., [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2006 r. Po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., II SA/Kr 952/06 uchylającego powyższe postanowienie SKO organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie skarżącego z dnia 6 czerwca 2006 r. i sprawa była kontynuowana, oraz zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem, które zostało uchylone wyrokiem WSA z dnia 20 maja 2009r. III SA/Kr 130/09. Zatem pismo organu z dnia 10 kwietnia 2006r. skierowanie do skarżącego było pismem wyjaśniającym powtórnie motywy rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji w dniu [...] 2006 r. świadczy o tym bezspornie jego treść, w której organ użył określeń "w odpowiedzi na Pana pismo dotyczące powtórnego rozpatrzenia wniosku...", "rozstrzygając Pana sprawę analizowano..." , "w związku z powyższym podtrzymuję stanowisko zawarte w piśmie ....z dnia 13 marca 20067 r. nr [...]’. Nie ma w tym piśmie także mowy o rozpatrywaniu jakiegoś nowego wniosku skarżącego, składanego po dniu 8 lutego 2005 r. , ani z pisma skarżącego z dnia 23 marca 2006 r. nie wynika aby był to kolejny wniosek w identycznym przedmiocie. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również fakt, że pismo skarżącego z dnia 23 marca 2006 r. zatytułowane "Prośba o powtórne rozpatrzenie wniosku" zostało wniesione do organu I instancji w terminie otwartym do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia - decyzji z dnia [...] 2006 r. i w istocie tak powinno było być przez organy zakwalifikowane. Jednak dopiero wniesienie przez skarżącego w dniu 6 czerwca 2006 r. pisma zatytułowanego wyrażnie "Odwołanie" spowodowało przekazanie sprawy do organu II instancji, oraz dalsze czynności organów. Także tym piśmie – odwołaniu - z dnia 6 czerwca skarżący pisze, że wniosek o dofinansowanie złożył w dniu 8 lutego 2005r. a w dniu 16 marca 2006r. otrzymał rozstrzygnięcie w sprawie. Pismo złożone do organu I instancji 23 marca 2006 r. , w toku trwającego postępowania, w tym samym przedmiocie nie mogło więc zostać zakwalifikowane jako nowy wniosek, wszczynający nową sprawę administracyjną w tym samym, jak już tocząca się sprawa przedmiocie. Z powyższych względów, pismo organu z dnia 10 kwietnia 2006 r. , w którym wyjaśniono motywy podjętej już w dniu [...] 2006 r. decyzji nie może być uznane za decyzję administracyjną. Interpretacja przepisów art. 104 i 107 kpa w kwestii formy decyzji administracyjnej i minimum składników, jakie musi zawierać pismo aby mogło być uznane w istocie za decyzję administracyjną nie może być traktowana rozszerzająco i prowadzić do uznania, że każde pismo organu wyjaśniające przepisy prawa i wyjaśniające stanowisko organu jest decyzją administracyjną. Wszak konieczne jest powtórzenie istotnego warunku, że muszą przy tym zachodzić okoliczności przewidziane w art. 1 pkt. 1 kpa. Skoro więc nie toczyła się żadna sprawa administracyjna z innego wniosku, niż wniosek skarżącego z dnia 8 lutego 2005 r. i zachodziły okoliczności wskazane w powyższej analizie, to brak było do uznania, że pismo organu z dnia 10 kwietnia 2006 r. stanowi decyzję administracyjną. Brak więc było także podstaw do wszczynania - na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro decyzja taka nie istniała. Powyższe stanowi podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i niewyczerpującym rozpatrzeniu istniejącego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa i skutkowało naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkr. 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji braku takiej decyzji. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z przedstawionej wyżej analizy. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. organy powinny były wydać postanowienie na podstawie przepisu art. 61a § 1 kpa. Jak bowiem stanowi ten przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz.U. z 2011r., nr 6, poz. 18) :"gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydanej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".. Ten także przepis powinny organy mieć na uwadze, ustalając uprzednio, czy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji jest podtrzymywany. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłanki decydujące o uwzględnieniu skargi wskazane w przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy orzeczono jak w sentencji.