II SA/Wr 521/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Ż. przez A. sp. z o.o. z siedzibą w M. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w Ż. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. na okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. opracowanych przez A. Sp. z o.o. z/s w M.. Na powyższą uchwałę została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. Sp. z o.o. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do odmowy zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie ścieków. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. W motywach skargi odnośnie naruszenia § 5 powołanego wyżej rozporządzenia skarżąca podnosi, że wymieniona w powołanym przepisie regulacja określa elementy, które powinny zawierać taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca odstąpiła od określenia opłaty abonamentowej (wyrażono ją jako zerowy koszt). Strona skarżąca wliczyła jednocześnie koszty związane z odczytem do stawki za odbiór ścieków. Dlatego jako bezzasadny uznano zarzut o niezgodności z prawem powyższego wliczenia kosztów odczytu. Regulacja rozporządzenia nie wyłącza prawnej możliwości wliczenia kosztów odczytu do stawki za odbiór ścieków. Domniemanie obowiązywania takiego zakazu uznać należy za bezpodstawne i nie znajdujące żadnego uzasadnienia w regulacji powyższego rozporządzenia. Strona skarżąca wskazuje, że przepisy rozporządzenia umożliwiają przedsiębiorstwu wodno-kalanliacyjnemu uwzględnienie przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf kosztu usług obcych. Przepisy rozporządzenia umożliwiają zatem uwzględnienie w powyższym zakresie kosztów poniesionych przez stronę skarżącą z tytułu udostępnienia odczytów z wodomierzy na podstawie zawartych umów cywilno-prawnych. W wykonaniu takiej u mowy (załączona do skargi) skarżąca ponosi bowiem opłaty, które kwalifikować należy jako koszty usług obcych w rozumieniu przedmiotowego rozporządzenia. W uzupełnieniu powyższej argumentacji Przedsiębiorstwo wskazuje również na opinię Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie (załączona do skargi). Izba jednoznacznie zaaprobowała możliwość zastosowania przez Przedsiębiorstwo taryfy jednoczłonowej, wskazując że poniesione przez firmę i wydzielone ewidencyjnie faktyczne koszty odczytu wodomierzy na podstawie zawartej w tym celu umowy, stanowią część składową niezbędnych przychodów, na podstawie których ustalone są taryfy za odprowadzane ścieki. Niezależnie od powyższej argumentacji strona skarżąca podkreśliła, że z punktu widzenia gospodarczego wysokość kosztów odczytu ścieków przedstawia znikomą wartość ekonomiczną, tj. 1 grosz. Znikome koszty związane z przekazywaniem odczytów wskazują na brak konieczności wyodrębnienia opłaty abonamentowej. Wyodrębnienie tego kosztu w postaci opłaty abonamentowej nie spowodowałoby zmiany wysokości taryfy u różnych grup odbiorców. Przedsiębiorstwo ma prawo wyboru jaka część wskazanych kosztów trafi do oplaty abonamentowej, a jaka zostanie uwzględniona w cenie. Zgodnie z § 13 ust. 6 rozporządzenia, włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejsza odpowiednio o tę cześć koszty eksploatacji i utrzymania tych urządzeń przy kalkulowaniu cen za wodę lub ścieki. Wymienione rozporządzenie nie zawiera analogicznej zasady w stosunku do kosztów odczytu i rozliczenia. Rozporządzenie nie przesądza ponadto o tym, jakie koszty należy zaliczyć do wskazanych wyżej kategorii, definiując jedynie w § 2 pkt 12, iż gotowość do świadczenia usług to koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, stanowiące nie więcej niż 15 % całości tych kosztów , podzielonych zgodnie z przyjętym współczynnikiem alokacji na taryfowe grupy odbiorców oraz liczbę odbiorców w danej grupie taryfowej. Zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Ż. art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, strona skarżąca uzasadnia poprzez odesłanie do poprzedniej argumentacji przedstawionej w pkt 1 uzasadnienia skargi, uznając że taryfy sporządzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powyższe skarżąca pismem z dnia [...] r. (załączone do skargi) wezwała Radę Miejską w Ż. do usunięcia naruszeń prawa w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały. Rada odmówiła usunięcia wskazanych naruszeń prawa w piśmie doręczonym skarżącej w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę Gmina Ż. wniosła o oddalenie skargi. Strona przeciwna wyjaśniła, że przedsiębiorstwo wybrało taryfę jednolitą, zawierającą jednolite ceny i jednolite stawki opłat dla wszystkich grup odbiorców. Przedsiębiorstwo wskazało, że przyjęło taryfę jednoczłonową zawierającą ceny usług odniesione do 1m3 odprowadzanych ścieków. Jednocześnie strona skarżąca zawarła we wniosku taryfowym informację, że w taryfie nie ustalono stawek opłat abonamentowych, gdyż nie zachodzi ku temu potrzeba, a koszty związane z odczytem i przekazywaniem odczytów do spółki zostały wliczone do stawki. Taryfa nie zawiera opłat abonamentowych ponieważ koszt rozliczeń usługobiorców ujęto w taryfie jako 0,00 zł. Powyższe stanowisko jest niezgodne z § 5 w związku z § 2 pkt 11 oraz § 13 ust. 306 ww. rozporządzenia, z których w sposób jednoznaczny wynika, że odczyty urządzenia pomiarowego są elementem stawki opłaty abonamentowej nie zaś ceny za odprowadzane ścieki. Stawka opłaty abonamentowej nie może być taka sama dla rozliczeń na podstawie odczytu wodomierza oraz na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. W skład tej drugiej nie mogą wchodzić koszty odczytu wodomierza, stawka ta będzie się różnic od stawki ustalonej dla odbiorców posiadających wodomierz i tym samym będzie niższa. Stawka opłaty abonamentowej nie może zatem być ustalana w jednakowej wysokości dla odbiorców usług, których nieruchomości wyposażone są w wodomierze i dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przeciętnych norm zużycia wody. W związku z powyższym wysokość stawki abonamentowej dla poszczególnych odbiorców będzie inna ze względu na to w jaki sposób dokonywane jest ustalenie ilości odprowadzanych ścieków. Zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. ( nr [...]) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność wymienionej uchwały. Lecz następnie na na podstawie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach autokontroli, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze ([...]), w którym uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w Ż. podjęła zaskarżoną uchwałę w zgodzie z prawem. Za niedopuszczalne uznał Wojewoda przerzucanie jakichkolwiek składników abonamentowych, które zgodnie z ich naturą są wartościami stałymi do ceny 1m3 odprowadzanych ścieków, albowiem zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia należność ponoszona przez dostawcę ścieków będzie iloczynem taryfowej ceny za 1 m3 ścieków i odpowiadającej jej ilości usług, a wniosek taryfowy przedłożony przez przedsiębiorstwo zakłada wliczenie stałej opłaty za odczyt wodomierza lub urządzenia pomiarowego do zmiennej ceny za odbiór 1 m3 ścieków. Zdaniem strony przeciwnej tylko w stawce abonamentowej można uwzględnić koszt związany z odczytem za odbiór ścieków, co oznacza brak możliwości wliczenia tego kosztu do ceny za 1 m3 odprowadzanych ścieków. Koszt ten nie będzie uwzględniany w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody i dla odbiorców odprowadzających ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ponadto organ stwierdził, że dołączona do skargi opinia Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi. Materialno-prawną podstawę podjęcia przez organ gminy zakwestionowanej uchwały stanowią przepisy art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), w myśl którego taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy posiada także kompetencje do odmowy zatwierdzenia taryf , jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5).Wymieniony przepis ma charakter blankietowy, na co wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 312/08. Cechą takich przepisów jest to, że zaistnienie skutków prawnych wiążą z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od ustanowionych w innych przepisach. Podjęcie przez radę, na postawie art. 24 ust. 5 cytowanej ustawy, uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się więc łączyć ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy dotyczące sporządzania taryf. W przesłanych Sądowi aktach sprawy znajduje się uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że zgodnie z art. 24 ust. 4 do kompetencji Burmistrza należy sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami, oraz przeprowadzenie weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. W czasie przeprowadzonych czynności przeanalizowano wniosek pod względem formalnym, a następnie zweryfikowano koszty bezpośrednie i pośrednie mające wpływ na wnioskowany poziom taryfy. W zakresie celowości ponoszonych kosztów, m.in. w wyniku weryfikacji dokumentacji przeprowadzonej w siedzibie Spółki oraz uzyskiwanych wyjaśnień ustalono, że część kosztów wskazanych w taryfie jest nieuzasadniona z punktu widzenia celowości ich ponoszenia. Szczególnie wobec dyspozycji zawartej w ustawie obligującej wnioskodawców do określenia taryfy przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z przepisów prawa. Za niecelowe uznano: 1) koszty związane z prognozowaną liczbą i poziomem wynagrodzenia członków Rady Nadzorczej – gdzie Spółka zaproponowała ponad dziesięciokrotny wzrost kosztów w stosunku do poprzedniego roku obrachunkowego, 2) nieuzasadnione generowanie kosztów związanych z czynszem dzierżawnym wynikającym z umowy dzierżawy od Gminy działek pod pompowniami, 3) planowany wzrost kosztów wynagrodzeń (o 29%) w stosunku do poprzedniego roku obrachunkowego. Rada Miejska wskazała również w uzasadnieniu na naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez nieprawidłowe wliczenie przez Spółkę kosztów związanych z odczytem do stawki za odbiór ścieków. W ocenie Sądu spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy uznać za wypełniające wymóg art. 24 ust. 5 ustawy, jeżeli chociażby jeden z zarzutów zawartych w uzasadnieniu uchwały dotyczących niezgodności taryf z konkretnym przepisem prawa był uzasadniony. W takiej sytuacji uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf będzie mogła być uznana za odpowiadającą prawu. Dokonując kontroli kwestionowanej uchwały pod tym kątem należy wskazać, że w uzasadnieniu do uchwały organ stanowiący gminy wskazał na naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886) poprzez nieprawidłowe wliczenie kosztów związanych z odczytem do stawki za odbiór ścieków, a więc określił zakres naruszenia prawa sporządzoną taryfą. Zgodnie z § 13 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2008 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy. W badanej sprawie skarżąca przyjęła taryfę jednolitą ( zawierającą jednolite ceny usług i jednolite stawki opłat dla wszystkich taryfowych grup odbiorców) oraz taryfę jednoczłonową (zawierającą ceny usług odnośnie 1 m3 odprowadzanych ścieków). Zgodnie z § 5 wymienionego rozporządzenia taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców - w przypadku odprowadzania ścieków - zawierają : 1) cenę za m3 odprowadzanych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzanych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody, 2) stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę: a) w rozliczeniach za ilość odprowadzanych ścieków ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody, b) w rozliczeniach za ilość odprowadzanych ścieków ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego. W myśl § 2 pkt 10 rozporządzenia, cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową: do ceny dolicza się podatek VAT. Z kolei stawka opłaty abonamentowej, według § 2 pkt 11 rozporządzenia, to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek VAT. Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów: 1) utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, 2) odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, 3) rozliczenia należności za wodę lub ścieki (§ 13 ust. 3). Przy czym włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejsza odpowiednio o tę część koszty eksploatacji i utrzymania tych urządzeń przy kalkulowaniu cen za wodę lub ścieki (§ 13 ust. 6). Ponadto koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego nie są wliczane w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody i dla odbiorców usług odprowadzających ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową ( § 13 ust. 5). Z powyższych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rezygnując z ustalania stawki opłaty abonamentowej, nie mogło włączyć do ceny za odbiór ścieków kosztów związanych z odczytem wodomierza lub urządzenia pomiarowego i to bez względu na wysokość tych kosztów. Nie ma tu żadnego znaczenia, że koszty te w niniejszej sprawie są niewielkie. Brak jest bowiem wyraźniej podstawy prawnej do takiego zabiegu Spółki. Tak więc włączenie przez skarżącą Spółkę kosztów odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego do ceny za odprowadzanie ścieków narusza przepis § 5 w związku z § 2 pkt 11 i § 13 ust. od 3 do 6 powołanego rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. , tym bardziej że koszty odczytu wodomierza nie są uwzględniane nawet w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla osób korzystających z lokali w budynku wielolokalowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne obciążanie tymi kosztami, wszystkich bez wyjątku odbiorców, poprzez ich ujęcie w składniku ceny za 1m3 odprowadzanych ścieków, ponieważ należność odbiorcy ścieków stanowi iloczyn taryfowych cen i stawek oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług. Natomiast opłata abonamentowa jest wielkością stałą. Mając na uwadze powyższe rozważania, oraz uznając, że Rada Miejska w Ż. nie naruszyła prawa podejmując zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.