II SA/Gl 312/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Daria Sachanbińska (del.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków dla gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w T. odmówiła zatwierdzenia Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla miasta T. na okres od [...] r. do [...] r., przedstawionej przez [...] Spółka z o.o. w T. w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.). W § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] poinformował Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że uchwała jest pozbawiona obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie. Jakkolwiek obowiązku takiego nie konstytuuje wprost przepis prawa, to wymóg uzasadniania przez organy wydanych rozstrzygnięć znajduje oparcie w zasadzie praworządności. Brak uzasadnienia uniemożliwia merytoryczną kontrolę podjętej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., doręczonym [...] r., Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). W uzasadnieniu podał, że ustawową przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest ich niezgodność z przepisami. Niezgodność z przepisami, o jakiej mowa w art. 24 ust. 5 ustawy nie jest tożsama z użytym w art. 24 ust. 4 ustawy kryterium "opracowania taryf zgodnie z przepisami ustawy". Ocena zgodności taryf z przepisami obejmuje także podlegające weryfikacji burmistrza koszty, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, które należy uznać za obligatoryjny element uchwały. W państwie praworządnym nie istnieje swobodne uznanie administracji, każde rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej i zostać wydane po rozważeniu całego materiału w sprawie. Dotyczy to w szczególności rozstrzygnięć uznaniowych. Brak uzasadnienia ogranicza możliwość sprawdzenia, czy istotne w sprawie kwestie zostały rozważone. Jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, Wojewoda jako organ nadzoru nie może dokonać oceny legalności tego aktu, nie są bowiem jasne powody wyrażonej odmowy. Wojewoda podniósł, że obowiązek uzasadniania decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach wynika z art. 7 k.p.a., zaś zgodnie z § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej, projekty uchwał stanowiących akty prawa miejscowego winny zawierać uzasadnienie. Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła gmina T., zarzucając wydanie go z naruszeniem prawa poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym i nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone gminie w dniu [...] r. W odpowiedzi gmina złożyła w dniu [...] r. pisemne wyjaśnienia, w których wykazywano bezpodstawność zarzutów Wojewody. Już jednak w dniu [...] r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały. W związku z tym zarzucono, że organ nadzoru uniemożliwił stronie udział w postępowaniu, czym naruszył art. 10 k.p.a. Nadto w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem Wojewoda nie wystąpił o doręczenie mu projektu uchwały lub protokołu posiedzenia Rady. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy podniesiono, że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy może być tylko jej sprzeczność z wyraźnie określonym przepisem prawa. Z wykładni językowej art. 24 ust. 5 ustawy, nie wynika w przekonaniu Skarżącej wymóg uzasadnienia podejmowanej uchwały. Przyznaje to także organ nadzoru, który podstaw do uznania uzasadnienia uchwały za jej obligatoryjną część upatruje w skutkach zastosowania wykładni systemowej. Wedle skarżącej istnieje jednak w orzecznictwie ugruntowane stanowisko uznające zasadę prymatu wykładni językowej. Przyjęcie wymogu uzasadnienia uchwały, wbrew treści przepisów, prowadzi do przełamania tej zasady bez dostatecznych ku temu powodów. Wskazano, że w prawie polskim istnieją przypadki uchwały wymagających uzasadnienia, w tym zakresie przywołano przykład uchwały z art. 359 § 2 kodeksu spółek handlowych oraz z art. 30 § 4 kodeksu pracy. Zanegowano także zasadność zaliczenia przedmiotowej uchwały do kategorii uchwał uznaniowych. Organ właściwy do zatwierdzenia taryfy nie ma bowiem swobody w ustaleniu konsekwencji, lecz w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem, ma obowiązek odmówić zatwierdzenia. Podniesiono, że wyodrębnienie tego rodzaju uchwał ma wyłącznie charakter doktrynalny i brak powodów do stawiania im jakichś szczególnych wymagań co do treści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym badaniu podlega uchwała, z zasady zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego. Postępowanie takie nie mogło także doprowadzić do zgodności uchwały z prawem, skoro zarzut organu nadzoru sprowadza się do braku uzasadnienia. Żadne postępowanie dowodowe nie mogło doprowadzić do usunięcia tego braku. Zaś ewentualne naruszenie zasady z art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na przebieg postępowania i ochronę interesów gminy i znajduje uzasadnienie ze względu na konieczność likwidacji skutków wywołanych wadliwą uchwałą. Wojewoda wskazał również, że przepis art. 24 ust. 5 przedmiotowej ustawy nie określa warunków formalnych uchwały, zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia prymatu wykładni językowej. O uznaniowym charakterze uchwały decyduje zaś fakt, że jednym z kryteriów uznania zatwierdzanych taryf za zgodne z prawem, jest celowość ponoszenia kosztów. Kryterium celowości jest typowym przypadkiem uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Taryfy opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy w drodze uchwały. Do kompetencji rady należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Stanowi o tym bezpośrednio przepis art. 24 ust. 5 in fine ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Przesłanką do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf jest sporządzenie ich niezgodnie z przepisami. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis jest przepisem o blankietowym charakterze. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. W niniejszym przypadku przepis art. 24 ust. 5 ustawy kreuje po stronie rady gminy kompetencję do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. O tym, w jakich przypadkach może dojść od takiej odmowy, przepis ten jednak nie stanowi w sposób bezpośredni, lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. W tym zakresie konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy legalności ustalonych taryf. Ustawodawca nie wskazuje przy tym konkretnie, o przepisy jakiego aktu prawnego chodzi. W konsekwencji zastosowanej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się z jednoczesnym stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfa ta narusza, chodzi przy tym o przepisy dotyczące sporządzania taryf. Podstawę prawną do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia stanowi wobec powyższego nie tylko przepis art. 24 ust. 5 ustawy, ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami. Zasadnie zatem organ nadzoru wskazywał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie poddaje się kontroli, albowiem nie wskazuje na motywy i powody jej podjęcia. Jednocześnie remedium na taki stan rzeczy Wojewoda upatrywał w sporządzeniu uzasadnienia uchwały. Należy zgodzić się ze skarżącą gminą, że obowiązek taki nie został wprost wyrażony w ustawie. W odniesieniu do uchwał mających charakter uznaniowy, sądy administracyjne dawały wyraz stanowisku, że ze względu na zasady konstytucyjne państwa praworządnego, uchwały władzy publicznej podejmowane w ramach przysługującego jej uznania winny zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy zajętego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). Stanowisko takie zasługuje na aprobatę, jednakże w niniejszym przypadku nie może znaleźć zastosowania, zasadnie bowiem Gmina podniosła, że uchwała podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie ma charakteru uznaniowego. Jako uznania nie można bowiem kwalifikować stanu, gdy organ ma kompetencję do oceny jakiegoś stanu faktycznego w kategoriach jego legalności lub nielegalności. Odwołanie się do kryterium zgodności z prawem nie może być uznane za przyznanie przez ustawodawcę organowi swobody co do zastosowania lub wyboru skutków prawnych. Skarga nie mogła jednak odnieść skutku, albowiem wadliwa kwalifikacja przez Wojewodę przedmiotowej uchwały jako uznaniowej, nie miała wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak już wyżej wskazano, art. 24 ust. 5 ustawy w istocie nie stanowi dostatecznej podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf. Istota zagadnienia w przekonaniu Sądu nie sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii uzasadnienia uchwały, lecz do wymogu podania w uchwale podstawy prawnej jej podjęcia. To organ gminy jest uprawniony do oceny legalności taryf. Rada gminy uznaje sporządzenie taryf za naruszające przepisy. Stanowisko w tym zakresie decyduje o udzielonej odmowie, musi zatem zostać zawarte w uchwale organu. Nie można domniemywać podstawy prawnej wydanej uchwały, rozstrzygnięcia rady w tej kwestii nie można zastąpić także materiałami związanymi z procedurą przygotowania i uchwalenia uchwały. Wyrazem stanowiska właściwego w sprawie organu jest bowiem wyłącznie uchwała i zawarte w niej treści. W podstawie prawnej uchwały winno się zatem znaleźć wskazanie na przepisy, które przy sporządzaniu taryf zostały naruszone. Rozwiązanie takie w konsekwencji usuwa stan, w którym uchwała nie poddaje się ocenie co do jej zasadności i prawidłowości. Organ nadzoru nie może zastąpić rady gminy i samodzielnie oceniać prawidłowości przygotowanych taryf. Przedmiotem kontroli Wojewody nie są wszak taryfy, lecz uchwała organu gminy. W konsekwencji podniesionych wyżej argumentów, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Niewątpliwie Wojewoda dopuścił się naruszenia zasady procesowej w przepisie tym wyrażonej, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, jak bowiem wskazywał organ nadzoru, uchwała w tym zakresie, na etapie postępowania nadzorczego, nie mogła zostać konwalidowana. Wobec zajętego przez Sąd stanowiska, podejmowanie rozważań nad wzajemnymi relacjami różnych dyrektyw interpretacyjnych wydaje się zbędne. Na marginesie jedynie można zauważyć, że teza o prymacie tzw. wykładni językowej w stosunku do wykładni systemowej ma raczej charakter argumentacyjny i nie można jej przyznać charakteru wiążącego. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.